La burocracia y los partidos

Charla de Rafael Caldera en el programa «Actualidad Política» del 2 de abril de 1959, trasmitida los jueves a las 10 pm por Radio Caracas Televisión.

Hace bastantes años hablaba con mi maestro y buen amigo, el historiador venezolano doctor Eloy González, y me decía cómo era fama la tendencia de los venezolanos hacia los cargos públicos. Comentaba él una frase de César Zumeta, según la cual para muchos venezolanos el Presupuesto era como la Biblia «que mientras más se leía, más se le encontraba», y en más de una ocasión he escuchado a través de muchas personas versadas en nuestra trayectoria, el eco de esta situación. El venezolano, según eso, tiene una afición honda hacia los cargos públicos.

Si esto ocurría hace muchos años, cuando vivíamos en un Estado paternalista, semi-feudal, con un desarrollo muy limitado de servicios públicos y cuando el éxodo rural sólo se efectuaba de tiempo en tiempo, a través de la revuelta armada, hoy, cuando tenemos un Estado moderno, desarrollado intensamente a través de los servicios que reclama su compleja estructura, es más comprensible todavía esa afinidad, ese deseo, ese interés de muchos venezolanos por el cargo público.

Sin embargo, yo creo que el problema es más hondo. A veces, en los momentos de transición afloran una serie de cosas que han estado aparentemente dormidas, pero que germinaban bajo la superficie. Hay algunas personas, por ejemplo, que cuando ven los ranchos que inundan a Caracas, ubicados hasta en las zonas verdes de las urbanizaciones, de las propias urbanizaciones levantadas para los trabajadores, hacen el comentario absurdo de que la desaparición de Pérez Jiménez ha traído la vuelta de los ranchos. La verdad es que la dictadura impedía que los ranchos se fabricaran a la vista de la ciudad, pero el problema quedaba en pie y se hacía más grave. Los ranchos se fabrican porque hay gente que no tiene donde vivir, y si es cierto que mucha de esa gente está llegando ahora mismo de los campos en que habitan, lo cierto es que dejan sus campos porque no tienen nada que se los haga atractivos, porque llegan un nivel de vida muy bajo, y cómo será el ambiente dentro del cual se desliza su inquietud y su desesperanza, que prefieren venirse a vivir bajo un techo de zinc, rodeados por unos cartones más o menos claveteados como pared y esperar allí que la protección oficial vaya a solucionarle sus enormes problemas. Se viene la gente de los campos porque en los campos la vida se hace muy difícil y porque en la ciudad al menos esperan encontrar escuelas para sus hijos y atención para sus enfermos.

No se encuentra trabajo suficiente

Con el caso de los puestos públicos pasa algo parecido: la transición definitiva hacia el régimen democrático ha traído en estos días una inquietud, una angustia, casi dirían algunos, una voracidad, de cargos públicos, que casi no se habla de otra cosa. Con la gente con quien uno comenta este asunto, el punto principal es el de que unos han sido desplazados y otros no encuentran todavía colocación dentro de la maquinaria oficial. Y hasta la unidad que los partidos han mantenido a costa de sacrificios y renunciaciones recíprocas y en la cual han dado un ejemplo, no sólo para Venezuela y para el Continente, sino quizás también para el mundo, a veces amenaza fragilizarse por el problema de acomodación de la gente en los cargos públicos disponibles.

La verdad es que, en Venezuela, es difícil encontrar colocación fuera de los cargos del Estado. Yo sé de mucha gente bien colocada en actividades privadas, que se niega terminantemente a aceptar cargos públicos por elevados e importantes que sean. Conozco más de un caso de una persona a quien se busca por sus conocimientos o capacidad, por sus aptitudes y honradez, para que entre a desempeñar un cargo público de alguna importancia y prefiere mantenerse dentro de la actividad privada, aún con una remuneración alguna vez menor. De manera que el que busca el cargo público lo hace quizá en algunas ocasiones porque no es apto para desenvolverse y triunfar en las actividades privadas, pero muchas otras es porque no encuentra, fuera del Presupuesto, ninguna otra fuente de colocación.

Recordemos la realidad de los problemas: para 1950 la industria petrolera, la industria básica de Venezuela daba ocupación a 44 mil trabajadores. Al cabo de diez años, ese número no ha aumentado, más bien marca cierta tendencia a declinar. La agricultura acomoda a menos del 42% de la población activa; ese porcentaje desciende por la misma tecnificación agrícola, que hace menos necesario el número de brazos por hectárea. A medida que las sementeras se hacen en una forma más racional y en que se utiliza más la máquina, la necesidad de brazos humanos en la tierra es proporcionalmente menor. Las industrias, incluyendo la industria de edificación, para aquel entonces ocupaban un 15% de nuestra población activa (hay que tomar en cuenta que la industria de la construcción en el Distrito Federal ha sido la más importante de la República). Ahora, con el cambio de régimen, por una serie de circunstancias que alguna vez hemos analizado y que no es el caso repetir aquí, ha sufrido un colapso transitorio que ha traído como consecuencia sacar una cantidad de obreros, de trabajadores manuales, que han tenido que salir a buscar otra ocupación. Y, después de todo este reparto, de un 15% entre las industrias (de construcción, etc.), de un 2% apenas entre la industria petrolera y las minas, de un 41% para la agricultura y de un 12% que más o menos está empleado en el comercio, nos queda aproximadamente un 30% de nuestra población activa para ocuparse en servicios, en actividades varias o para engrosar el número de los desempleados. De manera que cuando se ven las colas interminables que rodean los despachos oficiales, cuando se observa la angustia, la inquietud con que se asalta a los que tienen algún arrimo, alguna participación en las cercanías del poder, para tratar de buscar cargos públicos, hay que entender que ello refleja un problema más hondo de lo que ligeramente pudiera pensarse. El problema es que no hemos logrado encontrar ocupaciones suficientes para nuestra gente y nuestra gente habla que no hay otra fuente de supervivencia que el Estado.

Estructura de la burocracia

Esto, por otra parte, se encuentra con el problema de la formación y crecimiento de una clase burocrática. El desarrollo del Estado moderno ha traído como consecuencia el que la burocracia sea una clase cada vez más tecnificada y numerosa. Una verdadera clase social, creciente y con complejos de ideas, de valores y de sentimientos bastante análogos, aquí y en todos los países del mundo.

Ahora, la burocracia en Venezuela no se ha formado como en otros países a través del mecanismo de selección: ha sido, muchas veces, una burocracia de aluvión. Sabemos que hay muchos funcionarios técnicos y especializados, capaces para desempeñar sus labores, pero sabemos también que el método de reclutamiento del personal burocrático ha sido con frecuencia el compadrazgo, la amistad, el deseo de satisfacer determinados intereses o determinada fuerza. Y en ese sentido, debemos decir que cuando se habla de los partidos, como centros de apetencia burocrática, se comete una discriminación bastante injusta, porque si es cierto que los partidos representan ciertos compromisos y que algunas veces la preocupación burocrática puede llegar a ahogar las preocupaciones ideales y programáticas de algunos partidos, es cierto también que los gobiernos no partidistas constituyen roscas en las que se emplea al amigo, al hermano del amigo, al compadre del amigo, al pariente del amigo, y se establece una serie de preferencias que no son por cierto las de la capacidad o de la honestidad, sino las del deseo de complacer a determinado grupo, a determinados estamentos que sostienen una determinada situación.

Hoy se plantea el problema, con la constitución de un gobierno de coalición y la participación más directa de los partidos en la vida democrática, y debemos decir que fue una lástima que el Gobierno Provisorio no hubiera ido realizando un proceso de incorporación de los partidos a ciertas responsabilidades políticas. Todos los partidos políticos reclamamos a la Junta de Gobierno en el tiempo provisorio, alguna forma de participación formal en el Gabinete Ejecutivo, aun cuando fuera a través de Ministros sin cartera, por ejemplo, y se obtuvo siempre la más completa negativa. Ahora se encuentran muchos elementos de partido conque ellos fueron objeto también de una innegable discriminación, porque sistemáticamente, a través de los años, se eliminaba de todo cargo público al militante de partido y llegaba a ser en Venezuela, hasta en los calabozos de la Seguridad, una especie de credencial la de decir «yo nunca he pertenecido a un partido político», como por decir «yo nunca he cometido semejante infamia». La verdad es que muchos militantes capaces, abnegados, que han sacrificado mucho durante mucho tiempo, que se encontraron sistemáticamente desplazados, rechazados de los cuadros de la administración, o fueron puestos en cesantía por el delito de participar en partidos políticos.

Los cargos públicos y la unidad

Hoy nos estamos encontrando con un verdadero problema y debemos aquí proclamar con satisfacción que el comunicado expedido por la Secretaría General del Partido Socialcristiano COPEI, a cargo actualmente del doctor Miguel Ángel Landáez, ha constituido un documento cuyo aprecio ha sido general dentro de la opinión pública venezolana. Nosotros hemos sostenido y sostenemos la tesis de que el problema del reparto de los cargos públicos no será para nosotros nunca un problema fundamental, frente a la necesidad nacional de la Unidad, sin que esto signifique el que no reclamemos la participación equitativa y razonable de los partidos políticos que integran la coalición gobernante dentro de las responsabilidades de la Administración Pública, pero tampoco estamos dispuestos a entender nuestra participación como una cuestión de «reparto»  de los cargos públicos.

Pero sí debemos decir hoy, a todos los que se preocupan por los problemas de Venezuela, que es necesario encontrar una solución justa y equitativa para equilibrar el derecho justo de los partidos políticos y de muchos de sus militantes con el derecho, justo también, de los servidores honestos y capaces de la Administración a gozar de estabilidad.

Nosotros creemos que se podrían resumir en dos exigencias fundamentales las cuestiones que este problema suscita. Una, el funcionario público que haya mantenido una trayectoria honesta y que sea capaz en el cumplimiento de su deber no debe ser desplazado del cargo que ocupa por razones o consideraciones políticas. Es necesario establecer el precedente de que el funcionario honesto y capaz se mantenga dentro de su responsabilidad y dentro de su actuación y encuentre en el sistema de gobierno democrático una garantía para sus servicios. Desde luego, hay cargos de carácter político en los cuales todo cambio de régimen supone necesariamente una transición, pero en los cargos, en general, administrativos, técnicos, en los cargos que integran toda esa compleja maquinaria que se ha dado en denominar burocracia, el respeto por el funcionario honesto y capaz, es un principio indispensable.

En segundo lugar, queremos mantener y proclamar un principio que consideramos esencial: la sola condición de militante de un partido político no es credencial para ocupar un cargo político cualquiera. Por mayores deseos que tengamos nosotros de ayudar, cada uno dentro de su grupo, a nuestros compañeros de partido, debemos fijarnos como línea, como línea clara e inflexible, la de no presentar como candidato a un cargo público a quien no reúna las condiciones esenciales de honestidad y de capacidad para el desempeño de ese cargo. Presentar al militante de un partido para el desempeño de un cargo, si ese militante no reúne todas las garantías fundamentales de honestidad, o si no tiene las cualidades y preparación necesaria para desempeñar eficazmente el cargo para el cual se propone, es hacerle un flaco servicio al propio partido y al sistema democrático. Es necesario, en este sentido, que los comandos de los partidos políticos, aunque nos duela a veces, nos tracemos una línea de absoluta responsabilidad, la de demostrar que los militantes de partidos que vayan a ocupar cargos públicos, van a hacerlo con la máxima eficacia y con la máxima garantía de honestidad y de rectitud. Vemos estos dos aspectos como de indispensable reconocimiento para la consideración del problema.

Necesidad de crear ocupaciones

Por otra parte, pensamos que la acción del Estado no debe demorarse en atender la necesidad de crear, por la vía más rápida posible, ocupación para una cantidad de venezolanos que no la encuentran. Nosotros reconocemos –y hemos muchas veces mencionado– los tremendos errores cometidos en el Plan de Emergencia, pero, debemos decirlo con absoluta honestidad, con absoluta sinceridad, el Plan de Emergencia fue el resultado de una situación también de emergencia y de carencia total de planes que se pudieran desarrollar para resolver el problema del desempleo.

Hasta ahora se ha estudiado mucho, se ha trabajado mucho, se han insinuado muchas soluciones, pero esas soluciones no han funcionado de manera satisfactoria. Hay que buscar el camino para que, ya sea por ejemplo a través de una construcción intensiva de caminos vecinales (que son obras que exigen una gran cantidad de mano de obra y que dejan un beneficio positivo), ya sea a través de otras actividades cualesquiera, incrementemos rápidamente la absorción de esos grupos de desempleados que andan desorientados en actitud emotiva, fácil para servir de pasto para cualquier maniobra de carácter mal intencionada o para finalidades subversivas.

Es necesario que nos demos cuenta de que éste es uno de los primeros y de los más angustiosos problemas por los que atraviesa la nación. No tenemos en Venezuela, a pesar de nuestra riqueza fiscal, ocupaciones suficientes. Y mientras se estimula –que hay que estimularla con sinceridad– la actividad privada, es necesario que el Estado tome medidas extraordinarias para lograr en una forma rápida, en un modo eficiente, de una manera que convenza a la opinión pública, la absorción de los desempleados y su aplicación a actividades realmente útiles para la colectividad.

La estabilidad del empleado público

Por otra parte, es necesario ir hacia la estabilidad de la vida burocrática y hacia su perfeccionamiento, hacia el establecimiento de métodos que exigirán un poco más de tiempo, pero que puedan conducir a sistemas más adecuados para la formación del personal que la integra.

En días pasados se comentaba en la Comisión de Reforma Constitucional respecto a las cuestiones de la incompatibilidad del mandato parlamentario con el ejercicio de cargos públicos, que en Francia, por ejemplo, muchos funcionarios públicos no muy elevados, declinan el honor de aceptar la postulación para el Poder Legislativo porque no quieren perder los beneficios de estabilidad y otros inherentes a su condición burocrática. Es decir, que muchas veces un modesto empleado prefiere no ser diputado, pero mantener su estabilidad en el empleo. Y eso ha hecho que Francia, en medio de una terrible inestabilidad política, en medio de los cambios de gobierno más continuos que han ocurrido en un país cualquiera, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial, se haya mantenido sin embargo una unidad en la Administración, una unidad en el servicio público, porque hay una burocracia eficiente.

Alguna vez comentaba con un amigo, en una calle de París, que aquel era un país sin gobierno, pero cuya estabilidad política y administrativa reposaba sobre dos poderes verdaderamente efectivos: la policía y la burocracia. Una policía muy bien entrenada, muy bien organizada, con mucha autoridad y con mucho poder, venía a llenar el vacío que dejaba la carencia de un poder público, de un gobierno sólidamente constituido. Pero, al propio tiempo, la existencia de una burocracia más o menos bien seleccionada, dotada de una serie de garantías de estabilidad, hacía que la unidad y la supervivencia del Estado se mantuviera a pesar de los terribles, a pesar de los tremendos cambios dentro de la vida política.

En Venezuela, hasta ahora, nuestra burocracia ha sido algo eminentemente inestable. Era tradición, en tiempos de Gómez, aunque todos eran amigos de la causa, aunque todos se decían miembros de una misma comunidad, y aunque todos ponían su telegramita al caudillo en que se decían «su leal amigo y adicto subalterno», sin embargo era tradición que cada vez que entraba un Ministro o Presidente de Estado (como se llamaban los Gobernadores), había un desplazamiento de todos los funcionarios que rodeaban al Ministro o Presidente anterior para emplear a los que venían acompañando al nuevo funcionario.

Yo recuerdo que en mi provincia esta ocurría cuando había un nuevo Presidente: el Presidente llegaba con su equipo, es decir, con gente suficiente para copar todos los cargos administrativos. Todos los viejos empleados (salvo aquellos que ya, dentro de aquellas capitales de Estado, habían adquirido suficiente habilidad política para sobrevivir) desaparecían de la maquinaria para ocupar los puestos los amigos del Presidente, mientras ese Presidente estaba allí, hasta que lo trasladaban a otra parte. Y cada vez que nombraban un Ministro, pues se hacían las colas de los amigos personales de ese Ministro, para desplazar a los antiguos servidores, aun cuando fueran también gomecistas o «amigos de la causa», y ocupar el puesto que les tocaba como amigos del Ministro respectivo.

Esa ha sido una tradición tremenda en Venezuela en relación a la burocracia. Nosotros debemos tratar de romper esa tradición. Debemos tratar de crear un sistema burocrático verdaderamente estable, donde el funcionario público se sienta inamovible mientras cumpla con su deber y, sobre todo, donde el funcionario público no sienta la necesidad de plegarse a tal o cual orientación política, o de realizar tal o cual pequeña maniobra adulatoria, para conservarse en el puesto. Precisamente hoy, en ese sentido, se está tratando o se debe tratar de dar el ejemplo. El empleado público que se mantuvo por su esfuerzo, por su trabajo útil y que no aduló ni alentó las apetencias de los mandones, debe ser preservado. Y el ingreso de los militantes de partido a los cuadros de la Administración debe realizarse con prudencia, mirando a la eficacia y pensando más en la estabilidad futura, que en el desquite transitorio de las injusticias anteriormente padecidas.

Buenas noches.