El trabajo del Congreso

Charla de Rafael Caldera en el programa «Actualidad Política» del 21 de mayo de 1959, trasmitida los jueves a las 10 pm por Radio Caracas Televisión.

Ha sido un tema insistente en las columnas de la prensa, en los últimos días, el de que el Congreso ha trabajado poco. Justifico la impaciencia de la prensa y de grandes sectores de la opinión pública respecto a la labor parlamentaria. Acepto que el Congreso no ha dado todo lo que la opinión pública podía esperar de la primera parte de su actual período de sesiones. Comprendo que, como en todos los cuerpos colegiados, quizás no todos los integrantes de las Cámaras Legislativas hayan dado su esfuerzo completo, amplio y sostenido, a la labor que se está realizando. Pero me siento, por lo mismo, en la obligación de explicar, por una parte, las razones que han impedido que la labor del Congreso sea más tangible de lo que ha sido hasta ahora y, por otra, de recordar muchos de los aspectos de lo que se ha hecho, que representa, en sus proyecciones futuras, una tarea considerable para enrumbar la vida parlamentaria venezolana.

Crítica, sí; desprestigio, no

De otro lado, quisiera señalar el peligro de que una crítica de esta especie se generalice y contribuya a crear un ambiente de escepticismo en el pueblo acerca de las instituciones representativas. La crítica al Congreso no es la crítica a una persona, ni a un grupo determinado: es la crítica a una institución. Esa crítica es necesaria y conveniente para estimular la acción de los integrantes del Poder Legislativo, pero su generalización un tanto irreflexiva podría llegar a constituir un factor muy aprovechado por los eternos enemigos de la democracia.

En un diario de Caracas se decía en días pasados –con mucha razón– que cuando se habla, por ejemplo, del costo del Congreso, no se piensa cuánto le costó a la República no haber tenido un Congreso, un Congreso efectivo, democrático, representativo de la opinión nacional. Repito que a las Cámaras Legislativas se pueden hacer numerosas críticas, y admito que no todos los senadores y diputados hayan dado todo su esfuerzo sin reservas a la labor que tenemos encomendada. Sé que tampoco, cuando se critica al Congreso, se ignora el esfuerzo diario que en las largas e interminables jornadas de trabajo hace un grupo de parlamentarios para cumplir con su deber. Pero quiero referirme aquí, para orientación de la opinión pública, al papel del Congreso actual y a las grandes dificultades con que las Cámaras se encontraron para poder enrumbar sus tareas.

Una nueva tradición parlamentaria

Por una parte, estábamos ante la falta de una tradición parlamentaria. Esa tradición parlamentaria se había roto. Durante los años de la Dictadura, el Parlamento, hasta en la apariencia, había perdido su importancia. La Constitución de 1953 dice que toda facultad que no esté atribuida a otro Poder, corresponderá al Ejecutivo. Con ello establecieron, abiertamente, que el Ejecutivo era la fuente verdadera y absoluta de todo poder, de toda facultad, de toda atribución de gobierno.

Hubo que crear de nuevo ahora una tradición parlamentaria interrumpida, y de crearla, en gran parte, con un personal poco acostumbrado al ajetreo parlamentario. No son muchos los parlamentarios que hayan tenido experiencia anterior en esta materia; y ello ha sido una dificultad cuyo vencimiento se ha impuesto para poder marchar adelante, aun cuando, al mismo tiempo, es una fuerza, porque le da todo el vigor de la espontaneidad de quienes llegan con el tesoro de sus deseos, de sus preocupaciones, a realizar una experiencia nueva. Por otra parte, el Congreso no tenía un personal subalterno administrativo entrenado. Ese personal no está suficientemente formado todavía. Se integró con gentes que fueron presentando los diversos grupos políticos, tratando de guardar el equilibrio, y ha habido que comenzar a establecer la rutina administrativa y burocrática, tan imprescindible y tan útil para facilitar el despacho de los asuntos.

Me decía hace un rato mi buen amigo y compañero el doctor Landáez, que allá en el Congreso peruano tienen un Oficial Mayor, con cerca de treinta años de servicio, que es como el hombre clave en cuya mano están todos los hilos de la tramitación de los asuntos. Eso tiene grandes ventajas, en cuanto permite a los parlamentarios y a las autoridades y funcionarios del Congreso dedicarse a sus labores sin que tengan que ocuparse de asuntos de rutina.

Ni siquiera locales

El Congreso no tiene ni siquiera locales para el funcionamiento de las comisiones. Apenas contamos con unos cuantos cuartos estrechos. La tradición era la de que las comisiones se reunían muy poco y celebraban un rato, en la mañana, en cualquiera de los hemiciclos, una breve reunión, simplemente para llenar la fórmula. Pero cuando las comisiones empiezan a trabajar, nos encontramos con que no tienen dónde hacerlo. Ni siquiera poseemos en la actualidad, espacios suficientemente amplios para acomodar al personal de mecanografía y de taquigrafía adscrito al trabajo de las comisiones. Hemos tenido que solicitar locales fuera del Capitolio. La Academia de Ciencias Políticas y Sociales, por ejemplo, o el Instituto Venezolano de Derecho Social, han tenido la gentileza de permitirnos el uso de sus locales en la vieja Universidad, hoy Palacio de las Academias.

Esperamos que esta situación ha de mejorar prontamente, porque el Ministerio de Relaciones Interiores se va a trasladar al antiguo local del Ministerio de Fomento, en la esquina de Carmelitas, y cuando el Ministerio de Relaciones Interiores abandone el Capitolio nos va a dejar algunos locales aprovechables para dar alguna comodidad al trabajo parlamentario, para establecer varios locales más para las comisiones, para acomodar mejor las dependencias de Secretaría, para darles un poquito más de facilidades en su trabajo a las fracciones parlamentarias, para establecer una modesta cafetería que permita a los diputados y senadores tomar un alimento mientras están desempeñando una función en el Palacio Legislativo. Hemos estado gestionando esta mudanza y hasta hemos llegado a decirle al Ministro, en son de juego, que «vamos a tener que ponerle un policía en la puerta para el secuestro y sacarle los muebles a la calle», a lo cual él nos ha respondido que «lo agradecería, porque de esa manera se apurarían los que están trabajando para acondicionar el edificio de Carmelitas para el Ministerio del Interior».

No había, pues, experiencia. No había personal, no había local, no había presupuesto, no había organización alguna que nos permitiera aprovechar las labores del Congreso. Y todo ello se relaciona con el problema de los gastos del Poder Legislativo.

El presupuesto del Congreso

El presupuesto del Congreso no deja de constituir un problema. Mucha gente se pone a sacar cuentas de lo que el Congreso puede costar. Yo solamente quiero decir que lo que gana un Senador o un Diputado es menos de lo que gana un Director de Ministerio, y que los presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados, entre la dieta y los gastos de representación, tienen una asignación menor, en 4.000 bolívares mensuales, a la de un ministro del Despacho Ejecutivo. Mas si queremos democráticamente darle importancia al Poder Legislativo, tenemos que admitir que no puede ser la cenicienta de los poderes públicos (aun cuando esta posición de cenicienta ya sé yo que nos la van a pelear, y con mucho empeño, los integrantes del Poder Judicial).

Hay que afrontar este problema. Tenemos que resolver la cuestión de que si los senadores o diputados deben tener o no una dieta durante todo el año. A primera vista parece monstruoso el pago continuo, que debe haber únicamente la dieta durante el período de sesiones. Ahora, nos planteamos el problema de qué van a hacer los senadores y diputados durante el tiempo de receso; si el período de sesiones se prolonga –como tendrá que ser– para intensificar el trabajo legislativo, entonces, ¿van a ir a ocupar puestos públicos los parlamentarios y se repetirá el triste espectáculo que tantas veces criticamos cuando hablábamos de incompatibilidad, de que un diputado fuera empleado del gobierno durante unos meses, dejara el cargo para ir al Congreso a aprobar los actos del mismo gobierno y después, al terminar el Congreso, volviera a ocupar su cargo ejecutivo? O ¿es que se puede desempeñar una actividad normal y ordinaria en el ejercicio profesional durante el tiempo de receso? ¿No será eso, tal vez, empujar a muchos profesionales a ejercer la profesión en un tráfico de influencias, en el que los clientes los busquen para valerse precisamente de que por su condición parlamentaria puedan gestionar ante la administración pública exoneraciones, condonaciones de multas o ventajas de diversa índole? El asunto es, sin duda, bastante complejo. Como lo es también el de encontrar taquígrafos y mecanógrafos expertos y personal bien entrenado para trabajar cinco o seis meses, dejarlo cesante durante otros varios meses, y reengancharlo el año próximo.

Ha habido, pues, una serie de dificultades que resolver a partir de la iniciación de las actividades parlamentarias, cuestiones difíciles de solucionar. Y si a todo esto se agrega que cada diputado o senador tiene al fin y al cabo que afrontar el terrible problema de que el público los busca para tratar de hacerlos agentes de colocaciones, porque no hay empleos, porque la gente no encuentra trabajo, porque la única fuente de ocupación es la burocracia y hay colas interminables detrás de cada uno de los parlamentarios, día tras día, en búsqueda de recomendaciones, y de que, por otra parte, tienen que hacer gestiones relacionadas con las necesidades e inquietudes de las colectividades que les han elegido, nos daremos cuenta de que no es precisamente la más cómoda la vida de un representante del pueblo.

La triple función del Congreso

Pero quiero referirme especialmente a las funciones del Congreso y a la forma en que las ha cumplido hasta ahora. Voy a mencionar especialmente tres aspectos, que creo son primordiales en las atribuciones de las Cámaras Legislativas: en primer lugar, la función básica, que es legislar; luego, la de ejercer un control sobre los actos de la Administración Pública; y, finalmente, la de dar su colaboración en el estudio y la resolución de los grandes problemas nacionales.

Respecto de la atribución legislativa –debemos decirlo con toda claridad– no había proyectos de leyes suficientemente estudiados. Normalmente, el Congreso, al iniciar sus sesiones, cuenta con un programa legislativo preparado ya en largos estudios, mediante la deliberación del Gobierno. Aquí, el gobierno constitucional no se había instalado todavía cuando lo hicieron las cámaras legislativas, y el gobierno provisional estuvo muy ocupado en una infinidad de problemas políticos y administrativos urgentes: fueron muy pocos los ministros que pudieron disfrutar de la posibilidad de arreglar unos cuantos proyectos de ley.

El Congreso, para hacer leyes, es como el ministro de Obras Públicas: para hacer obras necesita que los estudios estén listos. Un ministro no puede hacer una carretera sin que previamente hayan ido topógrafos, proyectistas, calculistas y estén todos los planos listos y todos los estudios hechos para que el dinero, las máquinas y los trabajadores puedan construir la vía. Así mismo, el Congreso no puede hacer leyes (que con frecuencia son cosas más delicadas que una carretera o un edificio) sin que haya habido suficiente cálculo, reflexión, planes, métodos, para que los proyectos puedan estudiarse debidamente.

La redacción de la Constitución

Sobre todos los proyectos legislativos, el fundamental es la Constitución Nacional. En esta materia se ha venido trabajando, pero debemos reconocer que no existía ninguna clase de estudios previos al respecto. Solamente hemos convenido en tomar como base de las deliberaciones la Constitución de 1947, pero tenemos el empeño, muy justificado, de que ya que estamos viviendo un momento muy singular en Venezuela, en que no predomina una determina corriente en forma exclusiva, un momento en que las diversas corrientes ideológicas y políticas podemos hacer una Carta Fundamental que sea verdaderamente nacional, no debemos dejar ir esta oportunidad sin preparar esa Constitución que sea en verdad la de todos los venezolanos.

La Comisión de Reforma Constitucional se está reuniendo ahora con mucha mayor frecuencia. A veces salimos de la sesión de la Cámara y pasamos directamente, en la noche, a la sesión de la Comisión. Y allí, modestamente, tomando un sándwich y un café, los representantes que integramos esa Comisión nos quedamos hasta la media noche.

Ha habido reuniones donde aprobamos unos cuantos artículos, y otras donde pasamos toda la noche en uno o dos artículos y a veces terminamos pasándolos a una subcomisión. Pero es que se trata de la Carta Fundamental y cada disposición de ella representa una proyección considerable en la vida del país.

En la Cámara de Diputados ya estamos considerando unos cuantos proyectos de ley. De la propia Cámara surgió la Ley sobre Subsidios Familiares, que es quizá la más importante que el Congreso está viendo hasta ahora en el presente año. Esa ley, por sus proyecciones, por su costo, por su trascendencia, ha dado lugar a múltiples estudios y disquisiciones; se han consultado técnicos, se han recogido datos y tengo la impresión de que ya se va llegando a un punto de entendimiento para ponerla en marcha. De modo que, a través de las discusiones que le faltan, pueda convertirse en texto normativo para bien de todos los venezolanos. De resto, la Ley sobre Delito de Violación de los Derechos Alimentarios del Menor, la Ley Electoral, la Ley de Crédito Público, y el gran problema del Presupuesto, que se está considerando en la actualidad por la Comisión con todos los diputados. Quisiera extenderme largamente en esto, pero me basta decir que hay 14 proyectos de leyes en la Cámara de Diputados y unos cuantos en el Senado, lo que representa, además de acuerdos y decisiones diversas, una labor legislativa que va tomando cuerpo.

Control de la Administración y estudio de problemas

La labor de control es extremadamente difícil. Cuando un Congreso quiere estudiar las Memorias y Cuentas de los ministros, la tarea se hace muy dura. Cuando se trata, simplemente, de llenar una fórmula, redactar un informe y un acuerdo aprobatorio, es una cosa fácil. Por cierto que estamos pensando en la Comisión de Reforma Constitucional, que se debe suprimir de la Constitución la obligación de que las Cámaras «aprueben o imprueben» las Memorias y Cuentas, porque parece, razonablemente, que no hay tiempo y medios para poder decir en conciencia que un ministro administró a cabalidad y que se pueden aprobar sus cuentas. Y estas Memorias y Cuentas comprenden dos años, un doble término del de los ejercicios anteriores: el año 57, bajo la Dictadura y el año 58 bajo la Provisionalidad. De manera que la mera labor de estudiar y analizar esas Memorias y Cuentas ha dado una cantidad de dolores de cabeza y provocado una serie de reuniones. El problema de ver y analizar hasta dónde son válidos los contratos celebrados por la Dictadura sin la aprobación del Congreso es uno de los que mayores preocupaciones ha causado a los integrantes del Parlamento.

Y, finalmente, la colaboración del Congreso en el estudio y resolución de los problemas nacionales. En esto tenemos que ir en tanteo. Los diputados son nuevos. Los ministros son nuevos. Muchos directores son nuevos. Hay que entrar a estudiar los asuntos. Hay que formar un personal experto. Pero yo puedo decir que si algún Congreso ha hecho trabajar sus comisiones, y si algunas comisiones han citado funcionarios para oírlos sobre los principales problemas del país, ninguno en mayor escala que éste. El resultado que esto dé se verá posteriormente.

Quisiera extenderme más en este tema. Tengo en mi mano informes y resúmenes de las labores de las comisiones, elaborados por Secretaría. No tengo ahora, sin embargo, más espacio. Quiero decir solamente a los venezolanos que, sí, deben interesarse en las labores del Congreso, que deben criticar sus labores para estimularlo, pero que deben tener cuidado con que esas críticas no lleven a crear en la conciencia pública un desprestigio de las instituciones democráticas. Con todos sus defectos, el Congreso es la representación de la voluntad nacional y la institución básica en la defensa del sistema democrático.