Inversión del situado, legislaturas y concejos

Artículo de Rafael Caldera para El Nacional, del 11 de agosto de 1966.

El proyecto de Ley sobre Inversión del Situado Constitucional, pone sobre el tapete de la mayor actualidad el cambio de las estructuras políticas, a que me referí en mi artículo anterior. Aprobado festinadamente en el Senado (sin presencia de la oposición, que discutía con el gobierno las condiciones de asistencia a las Cámaras) y pasado a Comisión especial en la primera sesión que los diputados celebraron con quórum pleno, ese proyecto suscita numerosas consideraciones. La primera pregunta que surge, al encararlo, es necesariamente ésta: ¿qué es lo que se pretende hacer de los Estados y de los Municipios? ¿Fortalecerlos o asfixiarlos? Porque está bien que se quiera coordinar esfuerzos, como la Constitución lo prevé, pero no ahogar en un centralismo total la vida del país.

Nadie sostiene en la Venezuela de hoy, un federalismo radical. Nadie pretende hacer de nuestro régimen federal un calco del de los Estados Unidos o el Brasil. Nadie desearía convertir al Zulia en un segundo Texas o a Carabobo en un pequeño Sao Paulo. La federación venezolana es sui géneris: tuvo más de movimiento social que de arquitectura política: el constituyente del 61, para reconocer la realidad y obviar teoricismo, optó por una definición programática: «La República de Venezuela es un estado federal, en los términos consagrados por esta Constitución».

Pero, de allí a cercenar la escasa autonomía que todavía conservan las entidades regionales o municipales hay un trecho muy peligroso. Si no recuerdo mal, en la Comisión Redactora de la Constitución fue el doctor Raúl Leoni quien propuso incluir la obligación de otorgar un situado a los Municipios, y el doctor Jóvito Villalba el ponente de la fórmula adoptada para aumentar progresivamente el situado constitucional. Ahora parece que se quisiera dar vuelta atrás, en un radio de ciento ochenta grados. Disponer que la renta de cada Estado tenga prácticamente que invertirse en financiar la mitad de los proyectos nacionales de educación primaria, sanidad, caminos vecinales, acueductos rurales, aun atribuyéndole buena intención, es descargar sobre los hombros de las entidades federadas el pago de responsabilidades asumidas por la federación y dejar a los Estados convertidos en simples entelequias. Sustituir las funciones de las legislaturas por un cuerpo de integración ejecutiva como la Convención de Gobernadores es llevar el ejecutivismo demasiado lejos. Todos los pensadores que se han preocupado por el destino nacional, en el siglo pasado y en éste, han manifestado la aspiración de que sean creadas bases firmes para una creciente y razonable autonomía, representativa del querer de los habitantes de cada Estado o Municipio y atenta a sus necesidades. Dentro de las líneas generales dictadas por el Poder Nacional y sin mengua de las atribuciones de éste para planificar y ejecutar las obras y servicios de mayor alcance e importancia para el desarrollo del país, el futuro de las instituciones democráticas dependen en gran parte de que cada comunidad federada tome conciencia de sus responsabilidades y de que los gobiernos respectivos se sientan obligados a responder ante los gobernados y a atender sus clamores y exigencias.

Que una asamblea legislativa cuya función sea reunirse uno o dos meses al año para dictar algunas leyes secundarias, para aprobar el presupuesto y sancionar con un voto simbólico la administración estadal, no resulta el órgano más apropiado para fortalecer la autonomía del Estado y expresarla, puede admitirse. Pero el remedio no está en su eliminación y en su estrangulamiento. Al fin y al cabo, es el único cuerpo de elección popular, de carácter representativo, por cuyo medio la comunidad se incorpora a la decisión sobre los asuntos que le conciernen. Un Gobernador, designado, a veces caprichosamente, por el Presidente de la República, no es el órgano más calificado para representar la voluntad del Estado, ni éste puede quedar sujeto al vaivén de los antojos de los sucesivos gobernadores. Quienes nacimos en la provincia y volvemos constantemente a ella nos damos cuenta de la falta de ilación, y muchas veces de seriedad, que hay en las gestiones de los diferentes magistrados ejecutivos. Las convenciones de gobernadores no son instrumento idóneo para obviar esto, porque su única función es conocer y adoptar los planes nacionales, y no es quién para juzgar las necesidades de un Estado el Gobernador de otro Estado, que tiene su ámbito y preocupaciones específicos.

El Ejecutivo Nacional, a través de sus ministerios e institutos autónomos, debe mirar los problemas desde el ángulo nacional y atenderlos con ese enfoque; pero los órganos regionales son los llamados a contemplar y atender los aspectos peculiares de las distintas entidades. El principio de representación popular contenido en las Legislaturas debe fortalecerse, derivar hacia una actuación más continua, más calificada y más orgánica. Las Comisiones Delegadas, de carácter permanente, deben tender a convertirse en una especie de Consejos Estadales de Legislación y Administración. Si muchas veces no cumple eficazmente sus funciones, la culpa es en gran parte de la mala selección de los candidatos para integrarla, pero los electores van tomando cada vez más en serio su papel de reclamar que los candidatos presentados para las actividades locales, respondan a una valoración más decorosa de las atribuciones que les han de incumbir.

Un cambio de las estructuras políticas puede conducir también, en un futuro no lejano, a la introducción de otro concepto que en algunos países toma gran importancia: el concepto de región. En Italia, la región es una entidad intermedia entre la República y la Provincia. Sicilia, por ejemplo, encontró en esa fórmula la solución de viejas raíces separatistas canalizadas por rutas de autonomía. En España, la región será una estructura necesaria para solucionar justas exigencias de grupos lingüísticos y étnicos. En Venezuela, sin llegar hasta allá, tendremos que estudiar esta nueva estructura intermedia: cuando por su volumen el Zulia relame dividirse en varios Estados, habrá que concederle previamente un estatuto regional que vincule en torno a Maracaibo las entidades estatales que surjan en el ámbito zuliano; algo semejante tendrá que ocurrir cuando se desarrolle la Guayana, cuya superficie (Estado Bolívar y Territorio Amazonas) es casi la mitad del país. Mientras tanto, en los Andes, en el Oriente y en otras regiones van surgiendo reclamos de una cierta estructura regional, cuyo primer apunte lo marcan las corporaciones regionales de desarrollo.

Pero no son solamente el estado y la región los entes que habrá que fortalecer dentro de la armónica integración del esfuerzo nacional. El germen de la vida local es el Municipio. Todos los programas de partido, todos los estudios hechos en Venezuela sobre la realidad política y administrativa convienen en la necesidad de robustecer el municipio y asegurar su autonomía. La Constitución expresa ese anhelo en una definición: «Los municipios constituyen la unidad política primaria y autónoma, dentro de la organización nacional».

¿Se ha hecho algo para convertir ese precepto en realidad? Al contrario. Se muestra una ojeriza cada vez más patente a la autonomía municipal. Basta que un Concejo se pronuncie en forma contraria a la voluntad de los detentadores del poder para hacerle la vida imposible. Se trata de arrinconarlo, de sitiarlo. La pugna de los gobiernos regionales contra los organismos municipales, cada vez que éstos han querido marchar con pasos propios, ha sido estridente.

Que sea necesario escoger bien los integrantes de los cuerpos municipales, no sólo lo admitimos sino lo reclamamos. Por eso, al proponer las votaciones separadas, una de las cosas que COPEI señalaba era la necesidad de dar al elector mayor libertad para escoger la plancha del Concejo respectivo. Pero no se ha dictado la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ni siquiera se ha intentado realizar un gran foro nacional para discutir las formas y modalidades que las estructuras municipales reclaman, para lo cual la Carta Fundamental abrió ilimitadas perspectivas.

Como puede verse, el tema de las estructuras es fecundo. Su reforma es urgente, como es urgente crear coherencias entre las diferentes estructuras. Y conste, que en estos artículos apenas me he referido a las estructuras políticas. El análisis debe proyectarse a las otras estructuras sociales. Ya habrá oportunidad de comentarlo