La reforma de la Constitución: Una salida democrática

Discurso ante el Congreso de la República, en sesión conjunta de las cámaras, como presidente de la Comisión Bicameral para la Reforma General de la Constitución de 1961, el 27 de marzo de 1992.

Con el acto de hoy concluye sus labores la Comisión Bicameral creada por el Congreso para la revisión de la Constitución, instalada en junio de 1989. Dos años y medio de una inmensa labor pero, al mismo tiempo, dos años y medio a través de los cuales la situación del país y el desarrollo de una vida política sin precedentes le dieron especial carácter y significación a la tarea que teníamos encomendada.

Las Cámaras en sesión conjunta interpretaron la urgencia que existe en la opinión pública nacional y le fijaron como fecha definitiva para la terminación del informe el viernes 20 de los corrientes. En realidad, la Comisión tuvo que sesionar todo el día sábado 21 y el domingo 22 para entregar el informe a las Presidencias de las Cámaras en el primer día hábil después de vencido el plazo acordado por el Congreso.

En esta ocasión considero mi deber hacer algunas precisiones, sobre todo para contribuir a que se disipen confusiones que fácilmente ocurren en la opinión pública, porque de alguna manera se trata de hechos nuevos en la historia de la democracia venezolana.

No es la solución

Lo primero que tengo que decir es que ni la Comisión Bicameral, y pienso que tampoco el Congreso consideran que esta reforma constitucional es la solución a la crisis política que vive el país. Considero, y creo que así debe considerarlo el Congreso, que es una contribución importante para la solución a esa crisis, que es una salida, una apertura para que se puedan adoptar las medidas que el país está reclamando de manera insistente y apremiante. De todas maneras, el Proyecto de Reforma Constitucional presentado refleja el sentir general, y muchas de las proposiciones que se formulan, por no decir todas, son un reflejo de reclamos imperiosos que se han ido observando en la vida del país. Repito que no pretendemos, ni debe entenderse que la reforma constitucional soluciona la crisis; pero sí consideramos que el Congreso cumplirá su deber contribuyendo a través de ella a que la crisis encuentre caminos satisfactorios de solución.

 La reforma es indispensable

En segundo lugar, creo muy necesario hacer una precisión: la reforma constitucional es indispensable, si se quiere realizar por medios que no rompan la estructura jurídica del país las transformaciones que se están reclamando.

La Constitución de 1961, la mejor y la más duradera que ha tenido nuestro país en toda su historia, contiene en su artículo 250 una disposición muy categórica según la cual «esta Constitución no perderá vigencia si dejare de observarse por acto de fuerza o fuere derogada por cualquier otro medio distinto del que ella misma dispone. En tal eventualidad, todo ciudadano, investido o no de autoridad, tendrá el deber de colaborar en el restablecimiento de su efectiva vigencia».

Cualquier camino que no sea el previsto por la Constitución rompería el ordenamiento jurídico, y establecería un precedente cuyas consecuencias recaerían gravemente sobre sus actores, sobre sus ejecutores, sobre sus realizadores.

Tenemos, pues, que abocarnos a la reforma de la Constitución. La Constitución prevé dos mecanismos: uno es el mecanismo de la enmienda, otro el de la reforma general.

La primera intención que existió cuando se designó la Comisión Bicameral fue la de que se preparara el material para una enmienda: la enmienda número 3, que sería de más vastas proporciones, de mayor profundidad que las dos anteriores, pero que se mantendría dentro del sistema previsto para las enmiendas.

Recogiendo el sentir colectivo, la Comisión informó su criterio de que debía procederse a una reforma general. A una reforma general, que tiene entre otras ventajas la de realizarse en una forma expedita, pero sobre todo, la de dejar en las manos del pueblo la decisión definitiva del asunto.

El procedimiento de las enmiendas suponía que el texto aprobado por las Cámaras pasaría a las Asambleas Legislativas para que éstas ratificaran o no, en no menos de dos discusiones, y enviaran sus votos al Congreso, quien en el año siguiente, en las siguientes sesiones ordinarias, escrutaría esos votos para dejar sancionada la enmienda.

El procedimiento de reforma general refiere directamente al pueblo el texto que las Cámaras hayan aprobado. De esta manera, no hay que esperar al próximo año, ni hay que realizar otros trámites, y sobre todo, se obtiene un pronunciamiento más genuino, más directo, sin intermediarios, de la voluntad del pueblo en torno a la reforma constitucional.

El trabajo de la comisión

Elaborada en el curso de dos años y medio, esta reforma ha contado con colaboraciones importantes. La mejor tarea en el seno de la misma la cumplieron los asesores, que asistieron con espíritu patriótico, con voluntad de servicio y, sobre todo, con lujo de conocimientos en la materia.

El doctor José Guillermo Andueza, quien fue Ministro de Justicia, Procurador General de la República, Presidente de la Asociación Venezolana de Derecho Constitucional y Secretario de la Comisión que elaboró la Constitución de 1961. El profesor Ricardo Combellas, distinguido catedrático de la Universidad Central y de otras universidades en materia de Derecho Público. El Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, doctor Nelson Rodríguez. El actual Presidente de la Asociación Venezolana de Derecho Constitucional, distinguido profesor de la Universidad de Carabobo, doctor Alfonso Rivas Quintero. Directivos de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, puntualmente representada en todas nuestras reuniones por los doctores Edgar Paredes Pisani y Julio César Fernández. Están, entre los asesores técnicos, constitucionalistas de conocimiento y de experiencia, que fueron con sus luces asistiendo la labor cumplida por la Comisión.

Pero la tarea de la Comisión se fue ensanchando y, en los últimos días, no solo aumentó su espacio por las peticiones formuladas por representantes de diversos grupos e instituciones del país, sino que también tuvo que acelerar el trabajo para responder —como el propio Congreso lo planteó— a la urgencia que el país experimenta por el cambio que se reclama como indispensable para poder abrir camino franco al porvenir.

Amplitud del referéndum

Entre las muchas e importantes instituciones que el Proyecto de Reforma Constitucional contiene está precisamente el de la participación directa en forma directa. Las Asociaciones de Vecinos y la Comisión de Asuntos Vecinales de la Cámara de Diputados pidieron incluso que en aquella definición donde se dice que el Gobierno será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo, se agregara «participativo», una palabra que tiene gran sentido en el momento actual. Y que se estableciera que la participación del pueblo en el gobierno no solamente se hace, como es lo tradicional, a través de sus representantes en los poderes públicos sino también en forma directa por el referéndum.

La institución del referéndum se fue ensanchando, se fue ampliando, a medida que transcurría el tiempo de sesiones de la Comisión.

Se consideró el referéndum abrogatorio, es decir, para derogar una Ley o un Decreto con fuerza de Ley, contrario a los intereses nacionales.

El referéndum aprobatorio, para someter a la ratificación del pueblo algunas disposiciones legales o algunos tratados internacionales de especial significación.

El referéndum consultivo, para someter al juicio popular algunas cuestiones de especial trascendencia, tomando por cierto la expresión de la Constitución española.

Y finalmente —incorporado en los últimos días de labores—, el referéndum revocatorio, que permite por moción popular revocar el mandato de cualquier funcionario público, si transcurrida la tercera parte de su mandato, su conducta, su comportamiento, no corresponde a las expectativas del pueblo que representa o que gobierna.

Pero no solamente esta materia del referéndum es de especial importancia. Grave es lo relativo a la Administración de Justicia. A esta materia fueron muchas las sesiones que se le dedicaron desde el propio comienzo de las labores de la Comisión. En esta materia, solicité autorización para plantear ante el Congreso mi opinión sobre la conveniencia de crear una Alta Comisión de Justicia, que no constituya un organismo burocrático, que represente no sólo el estamento jurídico, sino al país nacional, y que tenga la atribución de filtrar los nombres de los candidatos para las altas magistraturas que debe considerar el Congreso, así como de remover a cualquier funcionario o magistrado de cualquier nivel cuando, en su convicción, su comportamiento no corresponda a los deberes que incumben en su cargo a los intereses del país.

Esta Alta Comisión de Justicia fue sustituida en el Proyecto, por decisión de la Comisión, por un cuerpo que se denominará «Consejo de la Magistratura», que tiene algunas de las atribuciones que se preveían para la Alta Comisión de Justicia, con algunas modificaciones. Entre ellas una, la de que ser presidida por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia y no por el Fiscal General de la República.

Yo considero que el Presidente de la Corte Suprema de Justicia no es el más llamado para presidirla, porque puede haber casos en los cuales se esté precisamente estimando, analizando, juzgando, la labor de la propia Corte o de algunos de sus miembros, y será difícil y embarazoso para el Presidente del Cuerpo cumplir a cabalidad sus funciones. El Fiscal en cambio, como Jefe del Ministerio Público, tiene el deber constitucional de velar por el buen funcionamiento de los tribunales y, desde luego, encontraría en la Alta Comisión de Justicia un instrumento eficaz para que esta atribución se cumpliera a plenitud.

Por otra parte, temo que crear un organismo con el nombre de «Consejo de la Magistratura», manteniendo otro que se llama «Consejo de la Judicatura», puede generar confusiones difíciles de discriminar, desde luego que una y otra expresión significa lo mismo.

Cuando se creó el actual Consejo de la Judicatura, o la posibilidad de que existiera en la Constitución de 1947, del que fui el proponente, sugerí el nombre de «Consejo Superior de la Magistratura», usado en Francia y en Italia, de donde había recibido inspiración para hacer la moción respectiva. En la Comisión que redactó la Constitución actual, creo que fue el doctor Uslar Pietri quien sugirió que era más castiza la expresión «Consejo de la Judicatura» que de la «Magistratura», y se suprimió el calificativo de «Superior», que se había extendido demasiado en otros organismos. En todo caso, ésta es cuestión para discutirla después; y espero tener oportunidad en el curso de las sesiones para analizar y exponer ampliamente mis puntos de vista.

Pero lo que quiero subrayar en esta intervención es que sería difícil de comprender para el país, difícil de justificar, que si hacemos una reforma general de la Constitución nos negáramos a incorporar de una vez la respuesta a una serie de reclamos de la opinión nacional y de grupos muy importantes en la vida del país.

Hay una tesis que yo respeto, pero que no comparto, de que nos limitemos simplemente en esta reforma a crear la posibilidad de convocar una Asamblea Constituyente y relegar para cuando la Constituyente se reúna todos estos asuntos que, a mi modo de ver, no se deben aplazar. Aplazar el referéndum, por ejemplo, sería imposible. Aplazar la reforma de la administración de justicia, sería incomprensible.

Pero así como éstas hay muchas otras cuestiones que interesan o al país nacional o a sectores importantes de él. Por ejemplo, el derecho a la información, que han reclamado los periodistas de Venezuela, no habría razón para que quedara postergado hasta cuando se reúna una Asamblea Constituyente; o la afirmación de unos derechos para aclarar la situación de los indígenas defendiendo su propia identidad, el derecho a su idioma, a la protección de su hábitat natural; o el derecho al ambiente, que tanto preocupa hoy a los venezolanos en general; o el derecho a la alimentación, propuesto a última hora por un grupo de damas venezolanas y que corresponde exactamente a una declaración formal que acaba de plantearse en Barcelona, España, con presencia de la Reina y con gran acogida en todos los medios de comunicación, como un derecho que no está necesariamente envuelto en el derecho a la salud; o que se dejara para después lo relativo a la justa aspiración de los venezolanos por naturalización, a quienes los dirigentes políticos generalmente les ofrecen villas y castillos en las oportunidades de las campañas electorales y después se les engavetan sus aspiraciones en el momento de tomar decisiones.

En este punto quisiera aclarar que la Comisión adoptó una posición muy discreta, muy prudente, que en lo fundamental consiste en tres aspectos principales: uno, que no se puede establecer diferencias entre los derechos de venezolanos por nacimiento y por naturalización que no estén expresamente previstos en el texto constitucional; otro, que los venezolanos por naturalización puedan ser Diputados al Congreso o a las Asambleas Legislativas, siempre que tengan por lo menos quince años de residencia en el país y renuncien de una manera expresa y formal a su nacionalidad anterior, para evitar el peligro de que puedan llegar al hemiciclo con una doble nacionalidad; y, el tercer punto, de mucha importancia, es el de modificar una disposición transitoria según la cual el Ministerio del Interior ha tenido atribuciones para revocar la nacionalidad otorgada a venezolanos nacidos en el extranjero. Se propone en la reforma que esta revocatoria no pueda hacerse sino por decisión judicial, por la Corte Suprema, aunque sea promovida por el Ministerio de Relaciones Interiores.

Pero, como decía antes, hay muchas otras proposiciones que sería injusto relegar para más tarde. Por ejemplo, la de darle al legislador una base más firme para legislar sobre los partidos políticos con el objeto de contribuir al rescate de la imagen que estas instituciones deben tener para bien y para fortaleza de la democracia venezolana.

Primer Ministro y Ombudsman.

Otras disposiciones que parece no deberían aplazarse es la creación del cargo de Primer Ministro: alguien que comparta con el Presidente de la República las tareas de la jefatura de Gobierno, que dependa de él, pero que al mismo tiempo tenga la potestad de proponerle los nombres de los otros Ministros; de presidir reuniones de gabinete sin necesidad de que el Presidente ratifique sus deliberaciones; de recibirle cuenta a otros Ministros; de cumplir las mismas funciones cuando el Presidente se ausente del país, sin necesidad de estar creando la figura anómala de un Presidente Encargado, con lo cual Venezuela es tal vez el único, o si no uno de los pocos países, que en un momento dado tiene dos Jefes de Estado: uno en el exterior, en plenitud de sus funciones, que está celebrando reuniones, firmando documentos, haciendo declaraciones, y otro dentro del país, al cual se le toca el himno nacional, se le rinden honores y cumple como si fuera el único Jefe de Estado.

Con la creación del cargo de Primer Ministro, cuya función está sujeta a la revocatoria del Congreso, se ha previsto que un voto de censura por las tres quintas partes, es decir, por el sesenta por ciento de los votos del Congreso, acarrearía su remoción y la reorganización del Gabinete. Sesenta por ciento como un término medio entre la mayoría absoluta —que puede constituir un riesgo de inestabilidad frecuente en el funcionamiento del gobierno— y las dos terceras partes, que la experiencia ha demostrado prácticamente imposible de alcanzar, dada la composición de las Cámaras por representación proporcional.

Pensamos también que la figura del Defensor de Derechos Humanos, largamente debatida, debería crearse de inmediato. Un Defensor de los Derechos Humanos no anula las atribuciones del Fiscal General de la República, sino deja al Fiscal más tiempo para que pueda cumplir con su función primaria como Jefe del Ministerio Público, que tiene que vigilar constantemente el funcionamiento de todos los tribunales del país.

Reforma Constitucional y Constituyente

Además de todo esto, lo más importante que está previsto en el proyecto de reforma que presentamos es lo relativo a la manera de reformar la Constitución.

Por una parte, se cambió la diferencia entre enmiendas y reformas, que siempre ha dado lugar a controversias, porque cuando se plantea una enmienda hay siempre alguien que sostiene que no es materia de enmienda sino de reforma; y se someten las reformas, en todos los casos, al referéndum popular, es decir, a la voluntad del pueblo, para darle participación directa en la materia.

Lo otro es la previsión de la convocatoria de una Asamblea Constituyente, si el pueblo lo decide y lo considera necesario.

Convocar una Asamblea Constituyente que no esté prevista en el texto constitucional sería un golpe de estado, una ruptura del llamado hilo constitucional, una creación de una situación anti-jurídica, cuyas consecuencias pueden ser muy graves, y la historia de Venezuela —no necesitamos recordarla en este caso— es suficiente argumento para convencer a todos los venezolanos de lo absurdo que sería lanzarnos a convocar una Asamblea Constituyente que no esté prevista dentro del texto constitucional.

Por eso es necesario explicarle al país, a los que deseen la convocatoria de una Asamblea Constituyente, que para ello es indispensable la reforma de la Constitución, porque es la reforma la que va a crear un mecanismo para que cuando se considere que ya no cumple su finalidad se pueda sustituir a través del camino de la llamada Asamblea Constituyente.

Debo confesar que si hay confusiones en el país, ésta es quizás la materia en la que he encontrado mayor confusión. Mucha gente que habla de Asamblea Constituyente no sabe exactamente a qué se refiere. En general pienso que los partidarios de la Asamblea Constituyente no están pretendiendo un cambio en el sistema democrático establecido en el país. No creo que haya nadie que pretenda cambiar la Presidencia de la República por una Monarquía, o cambiar la Cámara de Diputados o el Senado por una Cámara corporativa, o crear otro tipo de instituciones contrarias a las que la Constitución establece. Apenas se han oído —y debo confesar que no sin cierta preocupación— algunos voceros extremos de la llamada corriente neoliberal, que aspiran a que una Constituyente pueda sacar de la Constitución el capítulo de los Derechos Sociales, que consideran anacrónicos, atrasados y contrarios a las corrientes que están sustentando y que yo considero motivo de orgullo, de satisfacción por el ordenamiento constitucional de Venezuela.

El pueblo es quien decidirá

Lo importante del proceso que hoy se inicia, que podría calificarse de histórico, aunque de este calificativo se abusa con mucha frecuencia, lo importante repito, es que el pueblo se dé cuenta de que el proceso es suyo, y para esto es indispensable algo: que el Congreso le juegue limpio al pueblo, que no haya nada que pueda dar el sentido de una maniobra gatopardiana para proponer algunas modificaciones cosméticas, para que las cosas sigan como están.

Desafío a cualquiera a que demuestre que las reformas propuestas en esta ocasión no son reformas profundas, de fondo, y en algunos casos muy avanzadas, en comparación con cualquiera otra Constitución del mundo.

La amplitud con que se establece el referéndum no tiene paralelo en ninguna otra Constitución de América Latina, o en Europa. Esa amplitud, sin embargo, tiene una condición: que el pueblo la haga suya, que ya el referéndum no valdría la pena si el pueblo no estuviera dispuesto a llenarlo con su presencia, a cumplirlo con sus preocupaciones, a ejercerlo con todo el sentido de responsabilidad que la materia hace recaer sobre él.

Tenemos, pues, que decirle al pueblo cuando esta reforma constitucional se apruebe y se someta a su juicio, que allí tiene un instrumento que, puesto en sus manos, puede dar lugar a inmensas transformaciones en el país, pero que de él depende.

Naturalmente, de nosotros también depende el llevar el proyecto a su conocimiento y espero que los debates que inevitablemente se producirán en las Cámaras Legislativas contribuirán a que ese conocimiento aumente. Y desde aquí quiero pedir a los medios de comunicación, especialmente a los medios audiovisuales que entran en contacto directo con la gente, que le den un espacio preferente, durante el tiempo que va a durar este proceso, a las discusiones, a las explicaciones, al conocimiento de los temas, para que el pueblo pueda llegar con entera conciencia a tomar la decisión que corresponde.

Vigencia inmediata

Por supuesto, sería absurdo que no hiciera una referencia que en estos momentos me siento obligado a plantear: las reformas propuestas pueden entrar en vigencia de inmediato. Así lo deseamos y así lo espera la opinión pública en general.

Quisiera que se revisara muy bien la decisión de aplazar la vigencia de la institución del referéndum y, concretamente, la del referéndum revocatorio, para el próximo período constitucional. Yo creo que en cierta manera podríamos desalentar las esperanzas del pueblo hacia una salida democrática si alargáramos este instrumento y lo dejáramos para una oportunidad posterior.

Seguramente se va a plantear en el seno de las Cámaras Legislativas una proposición sobre la cual no quiero insistir, pero cuya mención no puedo omitir en este caso: la de que en vista de la crisis política que el país está atravesando, se declare concluido el actual período constitucional y se proceda de inmediato a la renovación de los poderes públicos: Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Consejo Supremo Electoral, Fiscal General, Procurador General. Todos los cargos de período fijo quedarían, según esto, sujetos a una renovación inmediata que, yo creo, contribuiría en mucho a satisfacer el deseo de cambio, cuya necesidad fundamental se está planteando todos los días y sobre la cual, los hechos ocurridos a partir del 4 de febrero han incorporado un ingrediente más para que nos demos cuenta de que no estamos en una situación más o menos normal, sino en una situación de verdadera urgencia, que reclama de nosotros un esfuerzo extraordinario.

La Ley del Referéndum

La Exposición de Motivos de la Constitución de 1961 dijo lo siguiente: «Respecto a la fase de la ratificación, la reforma debe ir necesariamente más lejos que la enmienda. Este es en verdad el momento más crucial para el texto fundamental porque es cuando se quiebra el molde conocido y aplicado para darle el toque final al nuevo texto. Por estas circunstancias, la Comisión ha creído saludable y conveniente remitir la ratificación, no a las Asambleas Legislativas, sino al propio pueblo soberano, para que éste pueda decir, a través del referéndum, cuyo procedimiento quedará en la letra de una ley especial, si acepta o no la reforma constitucional que se propone».

Está prevista, pues, por el Constituyente del 61 la elaboración de una ley especial que fijará la forma y fecha del referéndum. Esa, a mi modo de ver, planteará la manera de votar. He escuchado a varias personas, algunas de ellas instruidas y de conocimiento, que llegan a pensar que si la reforma tiene 70 artículos, van a poner al pueblo a votar artículo por artículo, lo que sería un disparate inconcebible. En ningún país del mundo se vota una Constitución de esta forma. El ciudadano debe llegar a votar sí o no; pero yo soy partidario de que un porcentaje significativo de las Cámaras Legislativas pueda pedir que alguna disposición, alguna materia específica, se vote separadamente, es decir, que el pueblo vote sí o no a la reforma, pero pueda tener la opción de darle su aceptación o no a determinados aspectos de especial interés y significación en la vida del país.

Una salida democrática

Con estas explicaciones, si llevamos realmente a nuestra gente la sensación plena de que estamos respondiendo a sus inquietudes y a sus anhelos, creo que lograremos superar esta crisis. Desgraciadamente, como en Venezuela toma cada día más cuerpo la idea de que la situación actual reclama un cambio, se piensa que si ese cambio no se puede realizar por la vía democrática, se realizará por el camino de la violencia. Esto nos debe producir profundas meditaciones, porque se dice y se repite por bocas muy autorizadas y en general no se desmiente.

La mejor salida, la mejor manera de despejar el horizonte de esa amenaza que está tratando de llevarnos a situaciones ya superadas, es abrir el camino a la salida democrática. Mientras más pronto, mejor; mientras más profunda, mejor.

La Comisión Bicameral que ha presentado su informe y este proyecto, suscrito con exceso por el número de Diputados y Senadores requeridos por la misma Constitución, está tratando de corresponder en la mejor medida a este anhelo.

Creo que desde ahora en adelante estamos todos obligados a llevar al corazón del pueblo, a la conciencia del pueblo, la idea, como antes dijimos, de que la reforma es indispensable, de que fuera de ella no hay camino sino a través de la violencia y, al mismo tiempo, de que esta reforma abre horizontes, ensancha las posibilidades para que la terrible crisis que estamos enfrentando se resuelva satisfactoriamente.

Yo invoco al Ser Supremo para que nos acompañe y nos ilumine, para que el pueblo venezolano, que lo invoca en el pórtico de la Constitución, pueda lograr esta gran victoria que hará que la reforma constitucional de 1992 sea el inicio de una nueva etapa histórica, llena de optimismo y de fe en el destino de Venezuela.