Un Estado de servicio ágil y moderno

Propuesta de Rafael Caldera formulada ante la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, por invitación especial que ésta le hiciera a una reunión celebrada en el Palacio de Miraflores.

 

• Podría llevarse a seis años el período presidencial para facilitar la elección intermedia, cada tres años, de diputados al Congreso y a las legislaturas, de concejales y aún de gobernadores.
• Podría pensarse también en introducir el referéndum para asuntos que verdaderamente lo merezcan.
• Puede ser motivo de estudio el establecer la segunda vuelta dentro de la elección presidencial.
• Deben reformarse los Códigos Penal, de Procedimiento Civil y de Enjuiciamiento Criminal, así como la Ley del Trabajo.
• Debe considerarse una Ley sobre la elección popular de los gobernadores de Estado.
• Uno de los grandes defectos de la justicia venezolana es su lentitud, por ello es inaplazable la Reforma Judicial.

Cuando se habla en Venezuela de la Reforma del Estado, ocurre plantear la tesis que hemos sostenido quienes adherimos a la corriente institucionalista dentro de la Filosofía Jurídica: la de que la reforma y cambio de las estructuras debe servir para el fortalecimiento y vigorización de las instituciones. La Reforma del Estado, por lo tanto, debe orientarse al saneamiento institucional del poder político, al fortalecimiento de los instrumentos de que ha de disponer para realizar más cabalmente sus fines, al robustecimiento del Estado como institución, para corresponder a las aspiraciones de la comunidad. No hacer del Estado más poderoso frente al ciudadano, sino hacerlo más apto para servir con eficacia al pueblo.

El venezolano le reclama al Estado, más eficiencia. Y al mismo tiempo requiere para sí una mayor participación.

La República de Venezuela es un Estado de Derecho, democrático y social. Yo quisiera añadir una característica que me parece que cobra cada vez mayor importancia: es un Estado de servicio. Cuando se plantea la Reforma del Estado no se quiere buscar una forma de Estado diferente: a lo que se aspira es a que, de acuerdo con la dinámica de los tiempos y con una renovación de sus estructuras, el Estado venezolano sea a plenitud: I) un Estado de Derecho; II) un Estado democrático; III) un Estado social; IV) un Estado de servicio. Estos cuatro aspectos plantean una serie de exigencias, de reformas, algunas más urgentes y prioritarias que otras.

I- Estado de Derecho:

La realización plena y cabal del Estado de Derecho es una de las demandas más legítimas e insistentes de la comunidad venezolana. Si para algo se ha luchado por establecer y mantener la democracia, ha sido para que el ordenamiento jurídico sea el que dirija la vida de los individuos y de los grupos sociales.

Esta aspiración de realizar a plenitud el Estado de Derecho, puede a su vez considerarse en diversos aspectos:

Desde el punto de vista legislativo, el primer planteamiento que debemos hacer es el siguiente: ¿estamos conscientes de que la Constitución vigente, promulgada el 23 de enero de 1961 responde fundamentalmente a las aspiraciones populares? Tengo la convicción de que, en términos generales, se reconoce que esta Carta Fundamental, la que ha logrado mayor consenso en la historia de nuestro país, debe ser el cuadro cuyos parámetros sirvan de guía al proceso de reforma del Estado. Se necesita más realizar todo el proyecto político contenido en la Constitución, que lanzarse por el camino que la historia desautoriza totalmente porque condujo siempre de fracaso en fracaso, de cambiar a cada paso el texto de la Carta Fundamental.

Ello no quiere decir que la Carta no sea susceptible de enmiendas. Una de las innovaciones felices incluidas en la Carta vigente es la de permitir, a través de enmiendas numeradas sucesivamente, las modificaciones que los tiempos reclamen, sin que se altere la sustancia y la integridad vigente, histórica, del texto fundamental. Ya se han adoptado dos enmiendas, sin traumas en el orden jurídico y social.

Tal vez, en este aspecto relativo a las enmiendas constitucionales podría señalarse algunas, a saber:

1. El reconocimiento a los venezolanos por naturalización de mayores derechos que los que confiere el ordenamiento actual. En este aspecto se inició un proceso cuando se tramitó la enmienda No. 2, pero ante las dificultades surgidas, se quedó todo en el camino. Pienso que a lo largo de esa tramitación habían asomado fórmulas que serían perfectamente aceptables y que representarían un reconocimiento muy justificado a los venezolanos nacidos fuera del territorio nacional, que por propia voluntad han venido a incorporarse a nuestro proceso de vida y desarrollo.
2. La idea de región, introducida a través de leyes y disposiciones administrativas, merecería un encuadre fundamental dentro de la Constitución.
3. Podría pensarse en introducir el referéndum o mecanismo de la consulta popular para los asuntos que lo merezcan. El presidente Alfonsín introdujo en la Argentina una novedad, al hacer una consulta popular no prevista en la Constitución, sin carácter obligatorio y sin fuerza condicionante desde el punto de vista formal, aun cuando desde el punto de vista moral surtió todos sus efectos. La Corte Suprema de aquel país declaró que la convocatoria no contrariaba el ordenamiento constitucional: pero sería deseable el que se analizara y regulara este posible acceso a la consulta popular en los asuntos que verdaderamente lo merezcan.
4. El período constitucional de cinco años podría ser alargado a seis, no sólo con el objeto de permitir a la administración el realizar una labor más efectiva, sino también el de facilitar la elección intermedia, cada tres años, reduciéndose a un trienio el período de los diputados al Congreso, de los diputados a las Asambleas Legislativas, de los miembros de los Concejos Municipales y aún de los gobernadores de Estado, en caso de que éstos vayan a ser escogidos por la vía del sufragio. Los senadores podrían durar, como el Presidente de la República, un sexenio, pero podría pensarse también en un mecanismo de renovación parcial, que sin excluir la representación proporcional, asegure una cierta continuidad en la labor del cuerpo.
5. La segunda vuelta para la elección presidencial no la consideró el constituyente del 61 porque, a decir verdad, no había experiencia sobre el particular. Por esto se decidió que resultara electo el candidato que obtuviera una mayoría relativa de votos. La introducción del “ballotage” en Francia y en otros países abrió un camino que valdría la pena explorar. Es cierto que el gobierno socialista de Francia está dando vuelta atrás para eliminar el “ballotage”, pero en las elecciones parlamentarias. Llevar el sistema hasta allá produciría una serie de consecuencias no deseadas, pero podría ser motivo de estudio y consideración el establecer la segunda vuelta dentro de la elección presidencial.
6. La ley respectiva establece para la elección de los miembros independientes del Consejo Supremo Electoral, el requerimiento de una mayoría calificada de las dos terceras partes de los miembros del Congreso. Esta mayoría calificada podría requerirse también para la elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, como del Fiscal General de la República y del Contralor General de la República. En lo relativo a la Corte, la renovación por terceras partes cada tres años y el largo período de nueve años para cada magistrado se establecieron con el objeto de desvincular en lo posible al más alto tribunal de la República de los vaivenes electorales: sin embargo, la experiencia demuestra que habría ofrecido una mayor garantía de escogencia imparcial de estos funcionarios, el requerimiento adicional de esa mayoría calificada a que me he referido.
7. Las Asambleas Legislativas de los Estados han constituido uno de los aspectos más discutidos del actual ordenamiento democrático. Se ha censurado, especialmente, el exagerado nivel de sus gastos y la serie de disposiciones que, lejos de mejorar su tarea de servir a los pueblos de las respectivas entidades federales, ha tenido por objeto favorecer indebidamente a sus miembros, sacrificando o descuidando aspectos urgentes en las necesidades colectivas, que deberían tener prioridad. Una enmienda constitucional que establezca ciertas bases conforme a las cuales el Congreso pueda legislar para establecer líneas precisas para el funcionamiento de las Asambleas Legislativas, sin sacrificar su necesaria autonomía, podría ser la respuesta a un intenso clamor popular.
8. Tal vez habría también que revisar alguna norma relativa a la organización municipal, que ha tropezado con obstáculos prácticos para llevarse a la realidad. La Constitución está inspirada por el deseo de hacer efectivamente del Municipio la célula fundamental de la organización nacional, pero algunas circunstancias impuestas por los hechos podrían dar lugar a necesarias consideraciones para que no tropiece el deseo del constituyente y del legislador con los hechos sociales.
9. La disposición relativa al Consejo de la Judicatura podría ser también objeto de enmienda, a fin de que quedaran más precisadas sus funciones, su naturaleza y las normas para el cumplimiento de los fines que previó el constituyente al permitir su creación.
10. En cuanto a las facultades extraordinarias que se otorgan al Presidente de la República en materia económica, sería también de desear una enmienda que le diera contornos precisos y definiciones que no dejen motivos a la controversia y, sobre todo, que cierren caminos para que en nombre de esas facultades extraordinarias se suplante al Poder Legislativo y se ejerzan atribuciones que desnaturalizan la estructura orgánica del poder público en sus diversas ramas.
11. Pero, es evidente que más que un proceso de enmiendas constitucionales, que se ha iniciado sin dificultades y que debe continuar al calor de la transformación del país y del surgimiento de otras necesidades, se hace sentir la urgencia de renovar el aparato legislativo. Por una parte, nuestros Códigos y Leyes, que han sufrido modificaciones parciales están, indudablemente, anticuados. La enmienda constitucional No. 2 introdujo mecanismos para facilitar su reforma. Este es un imperativo inaplazable. El Código Civil ha sido modificado pero fundamentalmente para realizar, para proyectar más adelante, la idea de la igualdad de los sexos y el reconocimiento de los derechos de la mujer; pero hay muchas normas de carácter patrimonial, muchas disposiciones en relación a los bienes, a los contratos, a las obligaciones, y aún en el orden sucesoral, que ya están reclamando una seria reformulación. El Código de Comercio tiene numerosas disposiciones anacrónicas, muchas de ellas inaplicadas. El Código Penal no responde a la nueva concepción de una sociedad en proceso de cambio, donde las nuevas costumbres y los avances tecnológicos modifican a diario las conductas y las ideas. Del Código de Procedimiento Civil están ya a punto de recibir su sanción definitiva las modificaciones que se le han hecho en el presente año, pero en cambio el Código de Enjuiciamiento Criminal está todavía muy atrás de lo que la sociedad venezolana necesita y reclama. La Ley del Trabajo, que va a cumplir medio siglo el 16 de julio de 1986, ya no debe ser objeto de nuevos remiendos sino que debe dar lugar a una nueva ley que empiece, sobre la base de la experiencia lograda en este medio siglo, una nueva orientación para la vida laboral del país.
12. Pero hay muchas leyes previstas por el texto constitucional, que no deben aplazarse y que contribuyen a la complementación indispensable que el propio poder constituyente previó al elaborar la Carta Fundamental. Puedo mencionar las siguientes, en una enumeración que no es taxativa: La Ley sobre Derecho de Amparo y sobre el Derecho de Hábeas Corpus. El Hábeas Corpus está regulado por una disposición transitoria de la Constitución y el Derecho de Amparo se encuentra limitado a su formulación esencial. La Ley sobre elección popular de los gobernadores de Estado, que reclamaría un consenso fundamental acerca de las características de la elección, de la duración del período, de los términos en que se establecerían límites a la reelección, de los casos y procedimientos a través de los cuales podrían conjurarse los abusos a que se sintieran inclinados los gobernantes regionales. La Ley sobre los cuerpos consultivos en materia económica, prevista por el artículo 109 de la Constitución. La legislación concerniente al régimen económico del país que es la condición que mientras no se cumple continuará demorando el restablecimiento de la garantía de la libertad económica. La Ley que facilite y oriente la incorporación de los indígenas al desarrollo nacional. La disposición legal, que puede ir y debe ir en el texto de la nueva Ley del Trabajo, que establezca lo relativo al derecho de huelga en los servicios públicos, a las condiciones, casos y modalidades a que este fenómeno debe someterse. La Ley que cree el Servicio Nacional de Salud, para cumplir con ese deber fundamental que tiene el Estado venezolano. La Ley de Desarrollo Regional, que debe orientar el proceso de regionalización, que, a su vez, debería tener su base en una norma constitucional establecida a través de una enmienda. La Ley sobre nacionalidad y naturalización, adquisición y pérdida de la condición de ciudadano venezolano, para evitar abusos e injusticias. La Ley sobre Jubilaciones, prevista en la Enmienda No. 2. Todas estas cosas se plantean cuando se considera el primer aspecto, es decir, el aspecto normativo, dentro de la realización plenaria del Estado de Derecho.
13. Reforma Judicial. Ésta constituye uno de los reclamos más hondos en la vida venezolana. Muchas veces hemos recordado que Bolívar, Bello y todos los grandes valores de la nacionalidad, insistieron en que la administración de justicia era el elemento fundamental para la organización de la República. En Venezuela hay muchos jueces probos, competentes y laboriosos, pero las excepciones se hacen sentir a veces en una forma lacerante para el sentimiento general. Uno de los grandes defectos de la justicia venezolana es su lentitud. Se ha señalado que la inmensa mayoría de la población carcelaria está integrada por procesados a quienes no se les ha dictado sentencia. He observado en algunas ocasiones que cuando se eliminó la tercera instancia en el procedimiento en Venezuela no se pensó en que esta tercera instancia, eliminada por arriba, iba a ser restablecida por debajo, con el sistema de comisionar a jueces de instrucción para instruir los procesos y dictar las primeras medidas, todo lo cual pasa a través de un lento procedimiento al Juez de la Primera Instancia para su revisión y de allí, a su vez, para el Tribunal Superior. He propuesto por ello que los jueces de instrucción en circunscripciones como la del Distrito Federal y Estado Miranda se conviertan en jueces de Primera Instancia, con lo que se duplicaría el número de estos funcionarios y al mismo tiempo se rebajaría a la mitad el tiempo, evitando un papeleo inútil que a veces hace pasar meses y meses a un procesado antes de que se le formule cargos para la continuación formal del proceso. La peor lacra de la Administración de Justicia en Venezuela es su desesperante lentitud. En la reunión a la que recientemente asistí en Nueva Delhi, capital de la India, por iniciativa de la Organización de las Naciones Unidas, en una de las fases preparatorias del VII Congreso Nacional que se celebrará en Milán en el próximo mes de agosto, se observó que no se hace por los estados el gasto necesario para dotar a los jueces y a las policías de todos los recursos técnicos y el personal suficiente e idóneo, capaz de actuar con agilidad, y a las cárceles para hacerlos verdaderos establecimientos de reforma y de re-educación o de tratamiento de los infractores.
14. Seguridad personal. La realización del Estado de Derecho plantea como primera prioridad la garantía de la vida, de los movimientos y del ejercicio de los derechos legítimos de los ciudadanos sobre los bienes materiales e inmateriales. La amenaza creciente que la delincuencia ejerce sobre la población en general, constituye uno de los aspectos que más hace clamar por la reforma del Estado. Esto supone una atención inmediata a la reforma de los cuerpos policiales, a la vez que a los tribunales, a los que acabamos de referirnos, y una dotación suficiente para las cárceles, que previstas para un número mucho menor de detenidos que el que actualmente albergan, constituye, por el hacinamiento y la insuficiencia de recursos, una verdadera cátedra para el perfeccionamiento de los métodos delictuales de los reos que vayan egresando de ellas. Esto supone también el darle toda la amplitud necesaria a la prevención del delito, que es un aspecto indispensable de una recta política social.
15. La Reforma del Estado supone también la revisión de los sistemas y de los métodos relativos a la Defensa Nacional, tanto en lo interno como en lo exterior. Es indudable que en esta materia se han ido realizando en los últimos años grandes progresos en cuanto a la tecnificación y profesionalización del personal, pero también allí, la revisión y reforma de los sistemas administrativos, de acuerdo con los progresos que el arte y la ciencia militar y las características del Estado moderno están incorporando vertiginosamente, se hace notar como una necesidad urgente.
16. Administración. De más está decir que dentro del concepto del Estado de Derecho y su realización plena, tiene que reformarse la imagen del servidor público, que a pesar de todas las propagandas continúa reflejando más la expresión de la tradicional mandonería o de la indolencia que se atribuyen a nuestra condición ancestral, que la disposición de atender, de servir y de responder a las demandas y a los planteamientos de los ciudadanos. La Ley de Carrera Administrativa, cuyos fines de normalización de la función pública y regularización del aparato burocrático son indudables, tiene que analizarse en su aplicación y en las deformaciones que a través de interpretaciones inadecuadas, o de abusos injustificados, han venido haciéndosele. La Ley de Carrera Administrativa supone una nueva actitud del funcionario y del empleado público para corresponder con su comportamiento y sus méritos a las garantías que el estado le da, y una nueva actitud de Estado para garantizar y proteger a sus funcionarios y empleados.

II- Estado democrático:

Venezuela tiene legítimo orgullo de su sistema de gobierno, en cuanto reposa sobre un régimen de libertades y de respeto a los derechos humanos. Ese régimen democrático ha demostrado su fortaleza en estos cinco lustros, durante los cuales se han tambaleado y han naufragado temporalmente las instituciones democráticas en países hermanos, algunos de ellos con gran tradición cultural y política. Por tanto, al pretender la Reforma del Estado, queda muy claro que no se desea sustituir al Estado democrático por otro que no lo sea: al contrario, se aspira a que la condición democrática del Estado venezolano se amplíe, se vigorice y se realice en la mejor forma posible.

Esta idea de fortalecimiento del Estado democrático se manifiesta en una aspiración cada vez mayor a la participación popular.

III- Estado social:

Desde el inicio de la experiencia democrática que comenzó en enero de 1958, hubo en todos los responsables de la dirección colectiva la convicción de que el objetivo de conquistar y asegurar las libertades públicas debía marchar parejo con un proceso de transformación y de cambio orientado por la justicia social.

La reforma del Estado debe mirar con atención inmediata lo relativo a los problemas, a las medidas para enfrentar la desocupación y la marginalidad, para facilitar el acceso a la riqueza pública, a la riqueza nacional, de acuerdo con la justicia social, a las modificaciones que reclama el régimen de la propiedad, de acuerdo con los tiempos, a la extensión de la seguridad social y a la resolución de los problemas de su financiamiento en forma de que no produzca peligros de colapso, a la atención fundamental de la salud y a la respuesta a la grave situación de la pobreza crítica, tema, por cierto, incluido con mucha razón entre los que ya ha decidido considerar la Comisión para la Reforma del Estado.

IV- Estado de servicio:

Pero llegamos a la conclusión muy importante de que la primera prioridad que se le está reclamando al Estado venezolano y demandando su reforma es la del funcionamiento eficaz, oportuno y razonable de los servicios públicos. El Estado moderno es un Estado de servicio, y eso lo ha ido reconociendo el Estado democrático en Venezuela, en cuanto ha aumentado considerablemente los recursos dispuestos a necesidades como la educación, la salud y la seguridad personal y colectiva. Pero éstos y los otros servicios no funcionan de una manera satisfactoria. La Administración Pública ha crecido en una forma macro-cefálica, pero sin un previo plan organizado, sino de acuerdo con los requerimientos inmediatos que se han ido planteando en las diversas ocasiones.

Una redistribución de las competencias, una reorganización de los despachos, un establecimiento de los nuevos sistemas gerenciales para la administración de los recursos y un manual de operaciones para el funcionamiento de las distintas dependencias, es indispensable en un Estado moderno como Venezuela. El Estado venezolano es rico, y a medida que el gasto de inversión se realiza, aumenta un capitalismo de Estado. Las inversiones deberían tener por objeto aquellos aspectos que sean verdaderamente esenciales para establecer y fortalecer una economía propia, tales como las industrias básicas indispensables, las obras de infraestructura, la creación de fuentes suficientes de energía, el aumento de las exportaciones no petroleras y la facilitación y estímulo a las actividades de los particulares. Gastar los dineros públicos y contraer cuantiosas deudas para gastos y supuestas inversiones, que lejos de aumentar la riqueza colectiva lo que hace es generar mayores pérdidas, no tiene sentido.

El venezolano se queja con razón de todos los abusos que los servicios públicos cometen al cobrar cantidades exageradas por servicios deficientes, al imponer sanciones contra las cuales no hay apelación, al manejar desordenadamente sus propias finanzas de modo que a quien está solvente le aparecen inexplicablemente cuentas viejas que no se sabe de dónde provienen y contra las cuales no se le ofrece reclamo. Todo ello y la tradicional lentitud del correo y de los medios de comunicación, así como las dificultades del tránsito, son las cosas que más irritan la vida diaria de cada quien.

Yo creo que de cada cien personas, noventa por lo menos de las que demandan la Reforma del Estado se sentirían satisfechas si encontraran un Estado de servicio ágil, moderno, dinámico, equitativo y justo, y que no le impusiera más cargas que las que razonablemente pudiera soportar y que se impusieran como fundamental, ese deber de servirles.

Muchas gracias.