Recorte de El Universal del 28 de agosto de 1991, donde aparece publicado este artículo de Rafael Caldera.

El referéndum en la enmienda

Artículo para ALA, tomado de su publicación en El Universal, el 28 de agosto de 1991.

Uno de los aspectos más importantes que la Comisión Bicameral encargada del estudio de una posible Tercera Enmienda Constitucional ha venido considerando es la incorporación del referéndum a nuestras instituciones políticas.

Cada vez se hace más imperiosa la necesidad de modificar la democracia representativa, complementarla o reformarla, para hacerla en lo posible una democracia de participación. Aunque es irrealizable una democracia directa en un país de millones de personas repartidas en un dilatado territorio, hay actos y circunstancias en los cuales el pronunciamiento de la población se hace indispensable para ratificar o corregir lo dispuesto por sus representantes. Por ello se habla de plebiscito y referéndum.

El plebiscito, figura de la antigüedad romana, ha sido usado a veces para suplantar la democracia y dar legitimidad a los actos autoritarios de algunos gobernantes. Por ello el Vocabulario Jurídico de Capitant lo define como «voto del pueblo afirmando su confianza en un hombre que ha tomado el poder y aprobando un acto de ese hombre»; pero también ha sido usado el término como sinónimo de referéndum, que en su acepción más amplia viene a ser «todo voto popular sobre una medida legislativa u otra».

De suyo, «referéndum» debería equivaler a tanto como el deber de refrendar, ratificar, convalidar. Por eso, el diccionario de la Real Academia lo define como: «Procedimiento jurídico por el que se someten al voto popular leyes o actos administrativos cuya ratificación por el pueblo se propone». Pero, de hecho, el referéndum se ha extendido, de los casos en que se plantea exclusivamente la ratificación o no de una ley o acto del Poder Público, a otros casos en los que se consulta la opinión general sobre cuestiones de importancia y a los pronunciamientos abrogatorios de alguna ley contra la cual se pronuncia la voluntad general.

La Constitución venezolana en el camino de la democracia participativa se detuvo en el derecho de iniciativa reconocida a un número no menor de veinte mil electores para presentar al Congreso un proyecto de ley (art. 165, ord. 5º.). Pero ya para la fecha de su promulgación, países importantes reconocían constitucionalmente diversas formas de referéndum. Así, por ejemplo, la Constitución francesa de 1946, ratificada por un referéndum, a su vez consagró que el pueblo ejerce la soberanía nacional por el voto de sus representantes y por el referéndum (art. 3), condicionado y limitado en determinados casos (art. 90). La Constitución gaullista ratificó la norma (art. 3), y renovó algunos condicionamientos en caso de revisión de la Constitución (art. 89). Por la vía del referéndum se sancionó también dicha Carta (1958), se decidió la autodeterminación de Argelia, se aprobaron los acuerdos de Evian, se estableció la elección del Presidente de la República por sufragio universal, se aprobó el tratado de mercado común con Gran Bretaña, y, para no mencionar otros casos, se negó la creación de regiones y reformas del Senado, negativa que determinó la renuncia del General de Gaulle en 1969.

Italia, en su Constitución de 1948, consagró también el referéndum. Un referéndum popular puede decidir la abrogación total o parcial de una ley o de un acto con fuerza de ley cuando 500.000 electores o cinco consejos regionales pidan su celebración (art. 75). No es admisible el referéndum abrogatorio para leyes fiscales y presupuestarias, de amnistía o indulto y las de ratificación de tratados internacionales. Para la validez del referéndum se exige la participación de la mayoría de los electores y el voto de la mayoría de los sufragantes. La institución está sometida a algunos condicionamientos, pero se ha usado en diversos casos, y recientemente, cuando se suponía que la corriente abstencionista impediría la celebración de un referéndum sobre materia electoral, la sorpresa fue la de que los electores respondieron en número suficiente a la convocatoria.

Después de promulgada nuestra Constitución, algunos países hermanos sancionaron las suyas con inclusión del referéndum. Así, la Constitución de España (1978) dispone que «las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. Será convocado por el Rey mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución» (art. 92). Por supuesto, una reforma constitucional aprobada por las cortes será necesariamente sometida a referéndum cuando afecte las disposiciones fundamentales o las garantías, o simplemente la solicite 1/10 de los miembros de cualquiera de las cámaras dentro de los quince días siguientes a su aprobación. La Constitución de Guatemala (1985) dispone que «las decisiones políticas de especial trascendencia (son los mismos términos) de España, deberán ser sometidas a procedimiento consultivo de todos los ciudadanos».

La convocará el Tribunal Supremo Electoral por iniciativa del Presidente de la República o del Congreso (art. 172). La Constitución de Brasil (1988) establece que «la soberanía popular será ejercida por el sufragio universal y por el voto directo y secreto, con valor igual para todos, y en los términos de la ley, mediante: I. Plebiscito; II. Referendo; III. Iniciativa popular» (art. 14). Es competencia exclusiva del Congreso «autorizar referendo y convocar plebiscito» (art. 49, XV). El plebiscito está previsto para la creación de estados y territorios federales, la creación, incorporación, fusión y desmembramiento de municipios (art. 18) y para algo muy especial: para definir «la forma (república o monarquía constitucional) y el sistema de gobierno (parlamentarismo o presidencialismo)» que deberán decidirse el 7 de septiembre de 1993. La novísima Constitución de Colombia también menciona como «mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía», el plebiscito y el «referendo» (art. 103) pero no encuentro en la Carta una definición diferenciada del plebiscito.

El referéndum para la derogatoria de una ley puede solicitarlo un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral: «La Ley quedará derogada si así lo determina la mitad más uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral. No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de Ley de Presupuesto ni las referentes a materias fiscales o tributarias» (art. 170). La Constitución puede ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o «por el pueblo mediante referendo». Para la negación de una reforma aprobada por el Congreso bastará que al referéndum convocado concurra una cuarta parte de los electores registrados y vote negativamente la mayoría de los sufragantes (arts. 374 y 377). Además, «el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria» (art. 104). Los gobernadores y alcaldes podrán realizar «consultas populares» para decidir asuntos de su competencia, cumplidos los requisitos y formalidades establecidos por el estatuto general de la organización territorial (art. 105).

Nuestra Comisión Bicameral ha analizado con atención la materia. Se ha inclinado por recomendar la introducción del referéndum, en diversos aspectos: Uno, para que un proyecto de ley aprobado por el Congreso pueda someterse a referéndum antes de sancionarlo, a solicitud de la mayoría de los miembros de una de las cámaras; otro, para abrogar las leyes cuya derogación sea solicitada por el cinco por ciento de los electores o por el Presidente de la República en Consejo de Ministros; otro, para que la voluntad popular decida acerca de la ratificación de algunos tratados, convenios o acuerdos internacionales, por iniciativa del Presidente de la República en Consejo de Ministros, o de la mayoría de los miembros de una de las Cámaras Legislativas, o de un cinco por ciento de los electores. El referéndum abrogatorio para su validez requería la asistencia de la mayoría de los electores inscritos, y no se admitiría para las leyes de presupuesto, las que establezcan o modifiquen los impuestos, las de crédito público y las de amnistía. La comisión se inclina a proponer que toda enmienda constitucional sea sometida s referéndum.

Estoy convencido de que esta institución responde a una creciente aspiración de la ciudadanía. Su sola inclusión constituiría una justificación suficiente para adoptar la Tercera Enmienda Constitucional.