A cuarenta años del Ministerio y de la primera Ley del Trabajo

Conferencia ofrecida por Rafael Caldera el 16 de marzo de 1977, en la  Academia de Ciencias Políticas y Sociales con motivo del 40º. Aniversario de la creación del Ministerio del Trabajo.

El día 12 del presente mes y año se cumplieron cuarenta años de la creación del Ministerio del Trabajo. Para no aumentar el número de despachos oficiales se optó por incorporar esa materia, dándole prioridad, al despacho de Comunicaciones. De manera que se denominó Ministerio del Trabajo y de Comunicaciones. Fue su primer titular el Dr. Luis Gerónimo Pietri, sobre cuya participación en la codificación laboral de Venezuela presentó a la Academia un excelente trabajo el Dr. Julio Diez. Le sucedieron el Dr. Héctor Cuenca, el gran escritor y luchador por la libertad José Rafael Pocaterra, el Dr. Numa Quevedo y finalmente el Dr. Julio Diez, quien hoy asume la Presidencia de esta Institución. En el mes de octubre de 1945 se realizó la separación de los despachos de Trabajo y Comunicaciones y entró a desempeñar la cartera del Trabajo el Dr. Raúl Leoni, más tarde Presidente de la República.

Esta rememoración nos animó a mi distinguido amigo el Dr. Eloy Lares Martínez, Presidente de la Academia, y a mí, a fijar para esta oportunidad la fecha de la presente conferencia. Ha sido su amable insistencia la que arrancó en mí el compromiso; él tiene la responsabilidad fundamental de que hoy venga a exponer estas ideas. Esta conferencia, también por su propia decisión, constituye el último acto de su gestión al frente de nuestra corporación.

Estos cuarenta años representan algo extraordinario en la vida de nuestro país y podría decir, de cualquier país. Considero un privilegio que nos ha dado la Providencia el de habernos permitido vivirlos, porque creo que ninguna otra generación (apartando, como es natural, por descarte, la generación gloriosa de la Independencia) ha tenido oportunidad de ver, de actuar, de experimentar en una forma directa una transformación tan profunda, de tanto alcance y significación como la que nuestra generación ha vivido. Por eso algunas veces, cuando algunos periodistas me preguntan si no pienso escribir mis Memorias, les confieso que me agradaría escribir un libro, que más que para recordar asuntos personales sirviera para desgranar recuerdos de lo que yo he visto de cerca, de aquellos acontecimientos en los cuales me ha correspondido el inmenso honor de participar. Lo llamaría «Testimonio de mi generación» y realmente creo que, entendiendo la palabra generación en un sentido lato, el testimonio que la nuestra puede presentar, la comparación entre el país que con todos sus defectos y carencias vamos a entregar a las nuevas generaciones, hay una distancia tan grande que cuesta trabajo el darse cuenta exacta de su magnitud. Aquí valdría recordar la célebre expresión: «los árboles impiden ver el bosque». Los que hemos estado actuando dentro de esta circunstancia diaria carecemos de la posibilidad de medir en perspectiva la inmensa distancia recorrida.

Justamente, hace diez años, el Instituto Venezolano de Derecho Social conmemoró los treinta años de la Ley del Trabajo; porque la creación del Ministerio del Trabajo y de Comunicaciones, el 12 de marzo de 1937, no fue un hecho aislado, sino que se concatenó estrechamente con una serie de acontecimientos ocurridos durante aquel año de efectos indelebles que fue 1936.

La Oficina Nacional del Trabajo

En 1936, y aquí valga otra vez recordar el hecho anecdótico de que se trataba de un año bisiesto, el día 29 de febrero fue creada la Oficina Nacional del Trabajo. Anunciada en el célebre Programa de Febrero del 22, del mismo mes y año, que a su vez fue visto como resultado directo de los acontecimientos populares del 14 de febrero del año mencionado, se fundó aquella Oficina Nacional del Trabajo en virtud de una previsión de la Ley del Trabajo de 1928 según la cual se podía crear un servicio especial dedicado al Trabajo, dependiente del Ministerio de Relaciones Interiores. En esta circunstancia quiero de manera muy especial rendir homenaje a un venezolano ilustre que en aquella ocasión jugó un papel primordial, el Dr. Alonso Calatrava. Ya he tenido ocasión de dedicarle unas palabras de afecto, de admiración y de recuerdo en la conferencia que dicté hace diez años, cuando conmemoramos los 30 años de la Ley del Trabajo. En esta ocasión hay un motivo especial para recordarlo, porque el 11 de este mismo mes se conmemoró el primer centenario del nacimiento de aquel jurista venezolano, académico, patriota, que dio su concurso con la mayor generosidad a la iniciación de aquel proceso de afirmación del Derecho Laboral en Venezuela.

El Dr. Alonso Calatrava Rengel era conocido como un abogado muy experto, muy ducho en el procedimiento pero al mismo tiempo muy conocedor de todas las ramas del derecho sustantivo; luchador a brazo partido, honesto a carta cabal y reconocidamente adicto a la libertad y a la aspiración de una Venezuela democrática. En aquél momento, al escoger un nombre para encabezar el pequeño equipo que debía iniciar las labores de la O.N.T. se pensó en él y con mucha razón.

Debo dar fe de que no hubo para el Dr. Calatrava horas de descanso, momentos de tregua en la labor que se le encomendó, de que durante los cuatro meses que ejerció la dirección de la Oficina se entregó en alma, vida y corazón a la triple tarea de preparar la legislación que debía dictarse, de organizar los servicios administrativos, hasta este momento inexistentes, y de mediar en los conflictos colectivos de trabajo que a cada paso, sin que hubiera normas de procedimiento, se presentaban en un país sacudido por el estallido de muchos sentimientos, de muchas injusticias, de situaciones comprimidas durante varios decenios. Rindo homenaje, pues, al Dr. Alonso Calatrava y debo decir sobre su generosidad algo que no puedo callar. Yo era un muchacho de veinte años, que sólo por la circunstancias de revolución y angustia que vivía el país pudo ser llamado a la responsabilidad de ser Sub Director del organismo que se estaba creando; y el Dr. Calatrava, cuando fuimos a entregar el Proyecto de Ley del Trabajo, me impuso conminatoriamente que colocara mi firma junto a la suya en la Exposición de Motivos y me hizo más tarde suscribir con él todos los documentos y observaciones que se enviaron a las Cámaras Legislativas. En aquel hombre que me llevaba 40 años, que tenía la autoridad de su trayectoria y de su personalidad de jurista, que fue pasado de la Oficina Nacional del Trabajo a ocupar una magistratura en el más alto Tribunal de la República, entonces Corte Federal y de Casación, este acto de bondad y de generosidad con un muchacho que lo acompañaba en sus labores, me parece demostrativo de su amplitud y de la nobleza de su espíritu.

Aquella Oficina Nacional del Trabajo fue felizmente el núcleo de un buen lote de especialistas, de futuros especialistas en el Derecho Laboral, ya que quizás el único que para entonces ya podía considerarse como tal, pues tenía reconocida autoridad en esta nueva especialidad era nuestro colega académico, maestro y pionero del Derecho Laboral en Venezuela, el Dr. Tito Gutiérrez Alfaro. Con él compartimos labores en la Oficina; fue su empeño personal y la autoridad que se le reconoció lo que logró la creación de los primeros servicios técnicos, que transformaron el pequeño equipo de la oficina en un organismo que ya tenía aspecto ministerial.

Y fue su palabra, su irrefrenable vocación al estudio y su constante admonición la que abrió el camino a todo un grupo de jóvenes que transitaron después y transitan aún noblemente los caminos del Derecho del Trabajo. Nos acompañó un profesor universitario de grata memoria, el Dr. Fernando Amores y Herrera, quien desde la Consultoría Jurídica de la Oficina contribuyó esforzadamente a la elaboración de la jurisprudencia, a la formación de un cuerpo de doctrina y a la preparación del Reglamento de la Ley del Trabajo de 1938 y del Proyecto de Ley Orgánica de Tribunales y Procedimiento del Trabajo que aprobó en 1940. Creo que fue otro muy distinguido y estimable jurista, que por su invencible modestia se ha refugiado desde hace años en su provincia nativa, el Dr. José Quintero García, el que realizó la transición entre la Dirección de la Oficina Nacional del Trabajo y la Dirección del Trabajo en el Ministerio del Trabajo.

Y entre los nombres (ojalá no omita alguno simplemente por algún olvido involuntario y momentáneo) de los que ocuparon las jefaturas de los Servicios Técnicos, cargos importantes en la Consultoría Jurídica o en el resto del equipo, estuvieron Vicente Millán Delpretti, Carlos Tinoco Rodil, Tomás Gibbs, Carlos Rojas Guardia, Jorge Stronach (quien dirigía el Servicio de Seguridad Social, con carácter sobre todo de estadígrafo, hombre de vasta cultura) y dos profesionales integrados en el cuadro inicial de aquella Oficina Nacional del Trabajo, que tenía cinco funcionarios y que dirigía a cinco Inspectores del Trabajo en toda la República, los doctores Felipe López Sierra, médico, y Rafael Ángel Colmenares, ingeniero, quienes desde sus respectivas profesiones contribuían a darnos orientación técnica.

Debo dar también aquí un recuerdo agradecido a la labor de un hombre sencillo de espíritu, de muy delicada percepción y de una gran experiencia en la materia, el Sr. David H. Blelloch, quien vive desde años retirado en Inglaterra, y quien como asesor técnico accidental, por gestión del Dr. Diógenes Escalante, Ministro de Relaciones Interiores, vino a acompañarnos para hacer frente a los primeros problemas y sobre todo a darnos el respaldo de su autoridad, como jefe de un servicio de la Oficina Internacional del Trabajo, de su experiencia y de sus conocimientos en los pasos que se daban en aquella situación azarosa, en aquella problemática confusa y compleja de 1936. Y, desde luego, debo también hacer un recuerdo cordial de los dos Ministros de Relaciones Interiores de los que dependió la Oficina Nacional del Trabajo antes de la creación del Ministerio del Trabajo y de Comunicaciones. El Dr. Escalante, quien puso especial interés en que el Proyecto de Ley estuviera listo antes de pasar a ocupar la nueva posición que se le asignó de Secretario General de la Presidencia de la República; y el General Régulo L. Olivares, hombre singular, de una honestidad resaltante, de un gran patriotismo, forjado en las guerras civiles y quien dio un gran caudal de buena voluntad al análisis y resolución de las cuestiones laborales.

Una continuidad histórica

Dentro de estos cuarenta años (quiero reiterar algo que hemos expresado en diversas ocasiones) ha marcado una impresionante continuidad la política laboral. Continuidad en medio de las contradicciones, de los avances y de los retrocesos. El hecho de la adopción de una Ley del Trabajo, el hecho de la creación de los organismos administrativos del Trabajo que culminaron en el Ministerio del ramo, el hecho de la concientización de los trabajadores venezolanos es quizás uno de los acontecimientos más interesantes de estos cuatro decenios.

Cuando invité a David Blelloch a visitar a Venezuela durante el ejercicio del gobierno, me dijo que lo que mayor impresión le había causado, dentro del profundo cambio que se realizaba en Venezuela, no era ni siquiera la obra material (que le hacía desconocida aquella Caracas pequeña en la que vivía como pensionista en casa de la familia Coronil e iba a pie hasta la Oficina Nacional del Trabajo) sino la transformación del trabajador venezolano, la increíble adaptación de una población rural, en su casi totalidad analfabeta e ignorante de las técnicas del trabajo moderno, a las labores industriales, su conversión en un obrero apto para todas las tareas y que se podía parangonar con cualquier otro trabajador en cualquier otro país del mundo.

Yo creo que en el análisis que se haga históricamente de estos cuarenta años (ya han comenzado a aparecer muy interesantes relatos), quizás los dos hechos más resaltantes, en los cuales el país ha mostrado una mayor conciencia de su nuevo destino han sido el hecho laboral, desde el punto de vista del progreso social, y la política petrolera desde el punto de vista del crecimiento económico y de la afirmación de la soberanía del país.

La Ley del Trabajo de 1936

Esa Ley del Trabajo, sobre la que debe versar la conferencia de esta tarde, fue en su origen, según la Exposición de Motivos, hecha con carácter provisional. Se reconocía que el tiempo de su elaboración había sido demasiado breve y que los acontecimientos eran demasiado premiosos para permitir un análisis profundo y sereno. El Ministro Escalante pensaba inicialmente en una reforma limitada a tres puntos que consideraba de especial interés: jornada de ocho horas, una política de colocaciones y, pensando un poco prematuramente, la seguridad social. El Programa de Febrero hablaba de crear una Oficina Nacional del Trabajo y de «emprender a través de pasos metódicos la adopción de una legislación del trabajo». Los hechos se precipitaron, y si algo podemos considerar afortunado fue que se aprovechara aquel momento para que se adoptara una Ley del Trabajo completa, que en el momento de su promulgación pudo considerarse con justicia como una de las más avanzadas de América Latina. Desde luego, estaba llena de defectos técnicos, de imprecisión en muchas de sus disposiciones y de vacíos y lagunas que en gran parte fueron llenadas (en esto quiero insistir porque es una tradición en el Derecho Laboral y no sólo en Venezuela sino aún en los países más avanzados del mundo y más apegados al régimen de derecho) por la amplitud que se otorgó a la potestad reglamentaria, hasta el punto de que en muchas ocasiones pudo pensarse que había ocurrido una verdadera delegación de la potestad legislativa a pesar de la norma constitucional que la declaraba indelegable.

Para poner en marcha la nueva legislación hubo que tomar una serie de medidas que hoy serían incomprensibles. Por ejemplo, a falta de jueces de trabajo – que no los había, ni podía haberlos, pues no estaban formados, ya que en la Universidad apenas se hacía una referencia fugaz a la legislación del trabajo en la Cátedra de Economía Política y en la de Derecho Administrativo-se adoptó el sistema, severamente criticado por autorizados juristas pero mantenido por decisión de la Corte Federal y de Casación, de darle funciones judiciales a los Inspectores del Trabajo, acompañados por dos «asesores», decía la ley, pero que eran más bien asociados, escogidos por cada parte de una terna que presentara la parte contraria. Este mecanismo funcionó al principio y, desde luego, hubo el propósito de sustituirlo por un sistema más normal de jurisdicción del trabajo, pero el Director de la Oficina Nacional del Trabajo tuvo funciones de Juez de segunda y última instancia en juicios del trabajo, de manera que entre los más importantes documentos jurídicos que el Derecho Laboral tiene en Venezuela están las sentencias dictadas (sentencias, verdaderos fallos judiciales) en ejercicio de las funciones judiciales que la Ley la atribuía, por el Director de la Oficina Nacional del Trabajo, Dr. Gutiérrez Alfaro.

Estos fallos fueron en alguna ocasión impugnados ante la Corte Federal y de Casación. En una circunstancia, la acción escogida fue la de la nulidad del texto legal cuya demanda fue retirada, en otra, la de nulidad del fallo, en virtud de una atribución constitucional según la cual la Corte podía invalidar cualquier acto del poder público que fuera contrario a la misma Constitución. Es una historia confusa y apasionante y debo confesar que el haberla vivido constituye algo digno de agradecer a la Providencia. Volviendo al punto planteado atrás, lo cierto es que la Ley del Trabajo se consideró como provisional. Tal vez en este caso podría aplicarse la frase que el General Soublette escribió desde Caracas al Libertador: «entre nosotros lo provisional tiene fuerza de definitivo». No hay quizás ninguna ley que haya durado más, que haya vivido más, que haya tenido mayor fuerza, mayor eficacia, que esta ley en cuya Exposición de Motivos se anunciaba para el año siguiente un nuevo texto que constituiría un Código del Trabajo.

Intentos de Reforma

Pero, realmente, la actitud frente a la Ley del Trabajo ha sido siempre cauta. Ha habido la idea de que debe reformarse, pero simultáneamente esta idea ha sido acompañada con un temor no oculto de entrar al fondo del problema. En 1937 se presentaron proyectos de reforma parcial o de leyes especiales para tratar de resolver algunas cuestiones planteadas, tales como la indemnización por antigüedad, que fue controvertida más que todo por lo relativo al cómputo de los años servidos con anterioridad a la ley, y la jornada en el medio rural. En aquel sector, como recuerdan ustedes, había una institución única en el derecho venezolano y quizás muy extraña en el mundo. Porque cuando se redactó la Constitución y algunos dijeron que la Ley del Trabajo podía arruinar la agricultura, un diputado propuso una adición al texto constitucional en la cual se decía: «el trabajo agrícola será objeto de reglamentación especial del Poder Ejecutivo». De manera que surgió un reglamento que tenía su base en la Constitución y no en la ley y que no era para aclarar o afirmar el espíritu, propósito y razón de la ley sino todo lo contrario, para excluir la aplicación de la ley. Por una circunstancia bastante extraña, esa norma constitucional que le servía de base desapareció y, sin embargo, el Reglamento especial del Trabajo en la Agricultura y en la Cría seguía viviendo por temor de las consecuencias que se suponían de su derogación.

En 1938 se presentó uno de los intentos de reforma más serios y más importantes: el Proyecto de Código del Trabajo, que contó en parte con la colaboración de un hombre eminente, un jurista de brillo excepcional, internacionalista respetado y muy amante de nuestro país, el Sr. Wilfred Jenks, para entonces abogado en la Consultoría Jurídica de la Oficina Internacional del Trabajo, quien a su muerte, ocurrida a principios de 1974, era el Director General de aquel organismo. Jenks envió después un largo proyecto de observaciones y éstas fueron analizadas y en parte incorporadas a un nuevo Proyecto de Código del Trabajo que se presentó en 1942, mejorando en muchos aspectos el proyecto de 1938, elaborado por una comisión que integraron Tito Gutiérrez Alfaro, Julio Diez, Andrés Eloy Blanco, Jacinto Ramírez Rausseo, Vicente Millán Delpretti.

En 1939 se presentaron un Proyecto de Ley de Seguro Social Obligatorio y nuevos proyectos de reforma parcial a la Ley del Trabajo, referentes otra vez al trabajo agrícola y a la indemnización por despido.

En 1940 se aprueba la Ley Orgánica de Tribunales y de Procedimiento del Trabajo, que crea un sistema especial en el cual, lamentablemente, debo reconocerlo, se ha retrocedido un poco, porque de la aspiración a crear una justicia especializada en asuntos de trabajos se pasó a atribuir en una gran parte en el territorio nacional, la jurisdicción en materia de trabajo a los jueces de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil, con lo que la especialidad de la materia indudablemente ha perdido importancia. Y se aprobó también en 1940 la Ley de Seguro Social Obligatorio, aprovechando la colaboración de importantes personalidades internacionales, de las cuales una vive en la actualidad, jubilado después de desempeñar la Dirección del Servicio de Seguridad Social de la OIT, el Sr. Antonio Zelenka. El Sr. Oswald Stein, que trabajó en aquel Proyecto, tuvo la desgracia de morir bajo un tren al regresar al Canadá, donde estaba todavía, por causa de la guerra, la sede de la Oficina Internacional del Trabajo.

Tenemos, pues, proyectos de reforma en leyes especiales, unas aprobadas y otras no, en 1937, en 1938, en 1939, en 1940. En 1941 el Ministro Pocaterra hizo una tentativa para preparar una reforma que no llegó al Congreso. En 1942 se presentó, como antes dije, el Proyecto de Código del Trabajo que, repito, es uno de los textos de mayor trascendencia que en esta materia tenemos; pero la primera reforma parcial de importancia que se realiza es la sancionada en el año de 1944, promulgada en 1945, presentada por nuestro estimado colega el Dr. Julio Diez, quien hoy asume la presidencia de la Academia y quien era para ese momento Ministro del Trabajo. El mismo año 1945 también se dictó el Reglamento del Trabajo en la Agricultura y en la Cría, que aun cuando a través del tiempo fue divorciándose de la realidad nacional, llenó en el momento de su promulgación un vacío y atendió a una necesidad inaplazable.

En 1946, la Junta Revolucionaria de Gobierno dictó unos decretos especialmente en materia de utilidades y de inembargabilidad del salario. La materia de utilidades, que estaba regulada por el Decreto Ejecutivo dictado por el Presidente López Contreras en 1938 por iniciativa del Ministro Héctor Cuenca, había sido objeto de nueva regulación por la reforma legal de 1945. En 1947, la Asamblea Nacional Constituyente sancionó una reforma parcial en la cual se atendieron algunos aspectos que la experiencia había ido mostrando como de necesaria modificación.

En 1951 se dictó un Estatuto Orgánico del Seguro Social Obligatorio; en 1952 se preparó un ante-proyecto de reforma que no llegó a tramitarse; en 1958 se dictó un Decreto-Ley No. 440, por la Junta de Gobierno, a través del cual se reguló el llamado Contrato Colectivo por ramas de Industrias, y se introdujo el arbitraje obligatorio en algunos conflictos. Tengo entendido que el ponente de este Decreto, como miembro de la Comisión especial que nombró la Junta de Gobierno, fue el Dr. Raúl Leoni.

En 1959-1960 se informó acerca de la preparación de un ante-proyecto, de mucha importancia, pero que a mi entender, por el hecho de que discrepaba de una serie de conceptos y de mecanismos ya adoptados por el Derecho venezolano, tenía dificultades para su aceptación. Los autores, muy conocedores de la materia y de una gran autoridad científica, fueron el Dr. Mario de la Cueva, el profesor Rafael Alfonzo Guzmán y el Dr. Fernando Amores Fiol, quien heredó de su padre, el Dr. Amores y Herrera, la vocación jurídica y el interés por los asuntos laborales. En 1961 se dictó una Ley sobre Privilegios de los Créditos de los Trabajadores; en 1962, una Ley sobre Inembargabilidad e Inejecutabilidad de las Utilidades; en 1962-1963 se presentaron proyectos para incorporar el trabajo agrícola a la Ley del Trabajo. En 1966 se dictó la Ley sobre Participación de los Trabajadores en los Institutos Autónomos, Empresas y Organismos de Desarrollo Económico del Estado, que se reformó en 1969.

En fin, para concluir esta enumeración de los intentos de reforma, quisiera recordar que en 1966, cuando celebramos una sesión especial en el Instituto Venezolano de Derecho Social para conmemorar los treinta años de la Ley del Trabajo y hablamos sobre la necesidad de la reforma, el Ministro del Trabajo, que lo era el Dr. Hens Silva Torres, nos honró con su presencia y nos ofreció un proyecto de Ley del Trabajo que sería pasado al Instituto para que el Instituto lo revisara antes de ir al Congreso, lo que en definitiva no se realizó. El Congreso, por otra parte, ha nombrado varias comisiones en distintos años para estudiar la reforma de la Ley del Trabajo, sin que se llegara a ningún resultado y actualmente entiendo que hay una Comisión para la Ley y otra para el Reglamento, nombradas por el Ejecutivo Nacional.

Las últimas modificaciones al texto legal son las que en virtud de los poderes extraordinarios que el Congreso le otorgó, el Presidente de la República hizo en 1974 en cuanto a los derechos de antigüedad y cesantía que consagró como «derechos adquiridos» y al bono vacacional por años de servicio, es decir, el aumento del tiempo de vacaciones de acuerdo con la antigüedad del trabajador. En 1975, el Congreso adoptó una Ley contra Despidos Injustificados y el Ejecutivo dictó el Reglamento de esa misma Ley. Aparte de todo este largo proceso que he mencionado, hay que recordar que se promulgaron en 1954 la Ley del INCRET – Instituto Nacional de Capacitación y Recreación de los Trabajadores -, en 1959 la Ley del INCE – Instituto Nacional de Cooperación Educativa -, la Ley de Cooperativas en 1966, la Ley que creó el Banco de los Trabajadores en 1966 y uno de los más importantes instrumentos y de mayor influencia para los trabajadores del sector público, la Ley de Carrera Administrativa, en el año de 1970 y los consiguientes textos reglamentarios.

El nuevo Reglamento

El 31 de diciembre de 1973 asumí la responsabilidad de dictar un nuevo Reglamento de la Ley del Trabajo. Es bueno recordar que la Ley y el Reglamento, si en alguna rama jurídica se complementan y se hace casi indispensable su simbiosis es en el Derecho del Trabajo. Pero el Reglamento que venía rigiendo estaba en pie desde 1938. La Ley había sufrido diversas modificaciones y el texto reglamentario se aplicaba con dificultad. Yo esperé, confieso que con cierto escepticismo, la posibilidad de que el Congreso dictara una nueva Ley del Trabajo durante los años de mi gobierno; cuando ya vi que terminaban las sesiones parlamentarias del quinquenio sin que esto se hubiera hecho, dejé pasar el proceso electoral para no vincular la medida a la controversia política y promulgué el 31 de diciembre el nuevo Reglamento. Este se venía preparando, pero sin un anuncio público, puesto que el Congreso, cuya es la potestad de legislar, había anunciado su voluntad de reformar la ley. El Proyecto fue redactado por una Comisión nombrada por el Ministro del Trabajo, con la cual colaboré personalmente.

En este Reglamento, lo reconozco, se hizo uso amplio de la potestad reglamentaria, de acuerdo con la tradición establecida en la materia. Fuimos hasta donde pensamos que podíamos ir, pensando que si alguna de las disposiciones podía ser objeto de duda por algún comentario estricto, quedaría a la sabiduría del más alto tribunal de los Estados la última palabra. La verdad es que habríamos querido ir todavía más allá, pero no pudimos hacerlo en aquellas materias en las cuales la ley contenía pronunciamiento explícito y formal. Pero quisimos al mismo tiempo, a través del Reglamento – modestamente lo presento aquí – señalar el camino de la reforma de la Ley del Trabajo. No quisimos someternos al plan de la ley actual (tampoco estábamos obligados a ello) sino esbozar un nuevo plan, orientado hacia una nueva nomenclatura, y plantear las cuestiones que a nuestro modo de ver deben ser fundamentales en la adopción de una nueva Ley del Trabajo. Quizás lo más controvertido del nuevo Reglamento fue la derogatoria del antiguo Reglamento del Trabajo en la Agricultura y en la Cría, pero tengo la impresión de que cada día se ve más clara su procedencia.

Perspectiva para la reforma total de la Ley del Trabajo

De todo el panorama descrito, la primera observación que creo necesario destacar es la de que hay una multiplicidad y dispersión de textos legales con problemas de antinomias y confusiones de terminología. Esto se agrava con la tendencia constante a reformas inconexas, tendencia que hace válida todavía (me duele pensarlo, porque considero muy fundada la aspiración de que se dicte un Código del Trabajo) la objeción de inoportunidad para la adopción de un código, que supone una cierta estabilidad como texto normativo, cuando se observa que todos los años hay proposiciones, planteamientos que tienden a nuevas modificaciones y que no podrían todos ellos resolverse de inmediato. En muchos habría que apelar al sistema de establecer ciertas normas fundamentales en la Ley y dejar un margen relativamente amplio a la potestad reglamentaria.

Se siente la urgencia de una nueva ley y de no haber sido porque la contratación colectiva les ha ido dando una serie de ventajas que la ley no contiene, hace tiempo que habría estallado el sentimiento de los trabajadores. Pero esto mismo ha traído como consecuencia peligrosa una diferenciación entre los trabajadores amparados por organizaciones sindicales poderosas que han logrado una regulación colectiva convencional más o menos satisfactoria y los trabajadores que no disponen de esos órganos de lucha, que no están amparados por estas normas convencionales y que se mantienen dentro de los parámetros de protección de la Ley del Trabajo.

He oído decir que se piensa intentar una nueva reforma parcial para dos o tres materias especiales. Creo que no sea esto lo más conveniente, porque puede aumentar la confusión. En las Jornadas de Derecho del Trabajo que se celebraron en Barquisimeto en enero de este año, muy concurridas por gran número de profesores y de jueces, hubo unanimidad en la preocupación por las contradicciones, por las confusiones, por las situaciones complejas que dañan el sentido jurídico, la clara orientación de las normas laborales. Temo que si se adoptara el sistema de dictar dos o tres leyes más, en vez de mejorar puede empeorar la situación.

Por eso creo que los cuarenta años de experiencia nos deben conducir a elaborar una nueva Ley del Trabajo. Me toca ahora repetir lo que dije cuando hace diez años conmemoramos las tres décadas de la Ley y abrimos un ciclo de conferencias e invitamos a un gran debate nacional: que consideramos necesario un nuevo texto legal. ¡Ya han pasado diez años más!

Una nueva Ley del Trabajo debe contemplar por lo menos tres aspectos principales: un nuevo plan para darle una ordenación más orgánica, más metódica, más cónsona con los avances de la ciencia jurídica; una terminología más precisa, más clara y más armónica y, además, algunos cambios de fondo en materia de disposiciones.

En cuanto al plan, creo que el Reglamento del 73 asoma un camino (desde luego, susceptible de modificación) para dividirla en títulos, capítulos y secciones. Empezar con unas disposiciones fundamentales. Seguir con la relación de trabajo, excluyendo de este título todo lo relativo a la contratación colectiva, que no tiene nada que ver en el análisis jurídico con el contrato de trabajo sino que debe ir al título sobre Derecho Colectivo, ya que uno de los defectos mayores que le quedó a la Ley actual fue esa mezcla de contrato individual y de contrato colectivo dentro de un mismo título, aplicándose a materias muy distintas.

Luego, un gran título sobre las condiciones generales del trabajo, que tal vez podría comenzar por la remuneración, ya que el salario es la contraprestación del trabajo y el objetivo más importante que el trabajador persigue en la prestación de sus servicios, incluyendo allí, desde luego, las utilidades y todas las materias conexas con la remuneración; y seguir con las normas sobre jornadas, días feriados, vacaciones y bienestar y seguridad en el trabajo. Luego, los regímenes especiales. Dentro del Reglamento significó una novedad, en la cual ensanchamos mucho la potestad reglamentaria (aunque orientados dentro del espíritu, propósito y razón de la Ley del Trabajo) la ordenación después de lo referente a los menores, a los aprendices y a las mujeres, de lo relativo a los domésticos, que es necesario ver con ojos distintos a los de 1936, a los conserjes, a los trabajadores a domicilio, a los deportistas profesionales, a los trabajadores rurales, a los trabajadores del transporte (transporte terrestre, transporte marítimo y transporte aéreo), materia en la cual hay que tomar una decisión reformando el Código de Comercio, que debe ya abandonar a la Ley del Trabajo las normas laborales. Probablemente no se podrán resolver todos los problemas de trabajo en la navegación aérea, quizás no se pueda dictar una legislación completa por falta todavía de suficiente experiencia, pero sí se pueden establecer normas sustantivas que abran un campo adecuado a la reglamentación. Obligaciones adicionales de los patronos sería otro título, para aquellos casos en que se impone al empleador suministrar vivienda, campamentos, escuelas y becas, medios terapéuticos y otros recursos.

Y aquí tenemos que afrontar un problema, el de si deben mantenerse en la Ley del Trabajo las normas sobre riesgos profesionales, o si más bien la actual legislación sobre el Seguro Social Obligatorio debe convertirse en una Ley de Seguridad Social donde vaya toda la materia de «infortunística», como dicen algunos tratados recientes, vale decir, toda la materia correspondiente a los infortunios del trabajo. Me parece que esta solución es la más adecuada. Yo creo que la Seguridad Social y el Derecho del Trabajo son inseparables, que no se puede admitir, como algunos creen, que el desarrollo de la seguridad social saca completamente toda esta materia del campo laboral. Dentro de una definición amplia (y quizás no demasiado amplia) del Derecho Social, el Derecho del Trabajo y el Derecho de la Seguridad Social son partes concomitantes, y en todas las Academias, Institutos, asociaciones científicas que hay en el mundo en este momento, si bien se establece la diferenciación, se mantiene la vinculación de la unidad: «Asociación Internacional del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social», «Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social», «Instituto Latinoamericano de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social». Pero sí me parece, que las normas sobre riesgos profesionales que están en la Ley del Trabajo (y en el Reglamento, donde apenas mejoramos la situación un poco, como pudimos) ya no tienen cabida allí, además de que corresponden a situaciones cada día más excepcionales, las de aquellos trabajadores que no ha llegado todavía a cubrir el Seguro Social.

Luego, debe haber un título especial para el Derecho Colectivo Laboral, con capítulos que se refieran a las organizaciones sindicales, que son el instrumento, a las negociaciones y conflictos colectivos, que son el procedimiento, el mecanismo, y a las convenciones colectivas, que son el resultado normativo. Y finalmente, las disposiciones referentes a las reclamaciones a los entes públicos, a los organismos administrativos, a la colocación de los trabajadores, a las sanciones, la prescripción de las acciones y disposiciones finales. Esto, digo, en cuanto al plan, primer aspecto de una nueva Ley del Trabajo: concebir y discutir un plan distinto y ponerse de acuerdo sobre el plan, para encajar dentro de él las disposiciones respectivas.

Luego, se impone un serio esfuerzo en materia de terminología, de nomenclatura, de definiciones. Hay errores y confusiones que crean muchos problemas. Todavía está planteada la polémica sobre el concepto de intermediario. Yo no he podido ponerme de acuerdo con el Dr. De la Cueva sobre la interpretación de lo que es un intermediario. Aunque la norma viene de la legislación mexicana, yo creo que la interpretación que él le da no es la más conforme con nuestro sistema jurídico, ni la más conveniente a los trabajadores. Porque para mí el legislador introdujo el concepto de intermediario con el objeto de amparar al trabajador contra el peligro de que una persona negocie con él en su propio nombre pero en beneficio de otro, y cuando vaya a reclamarle se escude diciendo que no es responsable porque obró en beneficio de un tercero. Yo creo que el sentido que le da el Derecho Laboral a esas disposiciones tiene que ser hacia la solidaridad, para darle facilidad al trabajador de asegurar sus derechos. El trabajador debe tener la posibilidad de demandar tanto a quien ha negociado con él como al que se benefició de su trabajo, de acuerdo con lo que le ofrezca mayor continuidad y seguridad. Y las dudas se podrían resolver fácilmente con una nueva norma legal más precisa. Hay autorizados tratadistas que objetan las normas del Reglamento que yo promulgué y sostienen que no son conformes a la Ley del Trabajo, pero yo observo que no solamente constituyen la interpretación más legítima de la Ley, sino que se amparan en una norma constitucional, de la cual fui por cierto ponente, no lo voy a ocultar. En la Constitución se establece la responsabilidad de la persona que contrate por medio de intermediario o de representante, sin perjuicio de la responsabilidad solidaria de éstos y el Reglamento desarrolla ese principio de solidaridad.

Conviene definir mejor al patrono, al intermediario, al representante del patrono. Ahora está planteada en muchos lugares en Venezuela la cuestión de que si el representante del patrono, sin mandato expreso para representación judicial, puede excusarse de ser citado al ser demandada la empresa, creándole al demandante una serie de problemas. Hay, por ejemplo, empresas no sólo en Maracay, donde es la regla general, sino en Maracaibo u otros lugares más lejanos, que tienen su Directiva en Caracas, no han constituido en el lugar del trabajo un apoderado judicial que pueda darse por citado, y el que tiene facultad para ello reside en Caracas. Con el término de la distancia anacrónico, arqueológico, que existe en nuestro Derecho Procesal, se le quiere imponer al trabajador que demanda, pedir la citación del apoderado o miembro de la Directiva con facultad para darse por citado, en Caracas; por lo general, no se logra la citación y se devuelve el expediente, corriendo con otro largo término de distancia de vuelta, para que pueda entonces ordenarse la citación a través de carteles.

Mientras tanto, en la Inspectoría del Trabajo ha estado discutiendo el asunto el Gerente de la empresa o el Jefe de Personal, quienes han planteado sus alegatos, han hecho proposiciones, pero cuando llega la demanda se amparan en falta de mandato judicial. Esta cuestión se ha removido con la interpretación del artículo 12 del Reglamento de la Ley del Trabajo de 1973, pero podría resolverse fácilmente con una reforma legal. Así mismo, el concepto de las labores «inherentes o conexas» a la del beneficiario de la obra en caso de realizarse mediante contratista, es de suma complejidad y la Ley podría resolver esta y otras cuestiones, por lo menos aclarar muchos conceptos. Debe incluirse también la definición de trabajador, que no existe en la Ley porque fue primitivamente redactada de acuerdo con el Código chileno; habla de empleados y obreros pero no de trabajador, siendo así que la tendencia más acusada es la de establecer plena asimilación entre el trabajador manual y el trabajador intelectual en cuanto sea posible. También hace falta la definición de empleado de dirección, la de trabajador de confianza, la de obrero calificado, etc. Igualmente se necesita, a mi entender, resolver una cuestión de terminología en lo relativo a las indemnizaciones de cesantía y antigüedad. La expresión «auxilio de cesantía» en Venezuela se usa en sentido contrario a su propia significación. Y esto por una razón histórica.

En 1947 se quiso aumentar la indemnización por despido (que en el Proyecto original de la Oficina Nacional del Trabajo era de un mes por año, pero fue reducido por el Congreso a quince días) dando quince días más, pero no en todos los casos en que la indemnización por antigüedad procede, a saber, los de pérdida del trabajo por causa ajena a la voluntad del trabajador, sino sólo en casos de despido injustificado y retiro justificado. El redactor de la reforma, que fue un distinguido jurista costarricense que estaba entonces entre nosotros como asesor del Ministerio del Trabajo y que después fue Embajador en Venezuela, el Licenciado Emilio Valverde Vega, utilizó la terminología del Código del Trabajo de Costa Rica y propuso que la indemnización adicional se llamara «auxilio de cesantía». Ahora, ¿qué quiere decir auxilio de cesantía?, una ayuda que se da al trabajador por el hecho de estar cesante. Pero, en nuestra Ley, auxilio de cesantía es un castigo que se impone al patrono por el despido injustificado. Por lo demás, ya esto no tiene sentido. Se ha ido de hecho a la unificación y se ha usado en las nuevas normas la expresión «derecho adquirido», una expresión corriente en las negociaciones colectivas, pero imprecisa y confusa.

¿Qué quiere decir «derecho adquirido»? ¿Se adquiere cuándo, en qué momento? ¿Se trata de una prima anual? Pareciera que sí, desde el momento en que se crea un fideicomiso y se prevé pagar intereses mientras no se cancela la indemnización. No parece que el derecho se adquiere cuando termina la relación de trabajo sino que se va adquiriendo anualmente; pero esto, que es conveniente para el trabajador en cuanto a la seguridad que le da, es perjudicial en el sentido de que limita la indemnización al salario que devenga cada año; mientras que, por lo general, un trabajador que pasa veinte o treinta años en un establecimiento, empieza a ganar un salario bajo y termina con un salario muchas veces superior; la interpretación de la Ley del Trabajo era la de que se calculaban las prestaciones, no en función de cada salario anual sucesivo, sino del salario devengado en el momento de la terminación de la relación del trabajo.

También hay que precisar la definición de salario. Se dice que la Ley tiene una definición de salario, pero no es cierto: ella dio una regla para interpretar la norma «a trabajo igual, salario igual», pero esta regla no es una definición de salario. El Reglamento trató de llenar ese vacío hasta donde se pudo, pero sería conveniente que se diera una definición legal del salario y de lo que debe tomarse como salario de base para el cálculo de prestaciones e indemnizaciones que es lo más interesante. ¿Cuál es el salario de base para el cálculo y cuáles las distintas percepciones que deben comprenderse y no comprenderse para tomar la base del cálculo en prestaciones y en indemnizaciones? Hay que establecer en esta materia reglas precisas. También debe precisarse la expresión «bonificación de fin de año» que no me parece mal y que ha sido usada también como prima de Navidad.

En materia sindical, nosotros en el Reglamento definimos una especie de sindicato que no está en la Ley del Trabajo pero que desde hace innumerables años se viene utilizando, la de los sindicatos industriales. La Ley no prevé sino el sindicato de empresa o el sindicato profesional. El de empresa se reduce a una sola unidad económica, el profesional a los que ejercen una misma profesión.

Pero el sindicato industrial (por ejemplo, un sindicato petrolero) agrupa trabajadores de diversas empresas y de diversas profesiones pero vinculados por tratarse de una misma industria. Tuvimos que incluir en el Reglamento de la Ley del Trabajo esta definición, aunque la Ley no la contiene. En cambio, la Ley trae una clasificación inútil e inconveniente, de los sindicatos de empleados, de obreros, o mixtos. Esa mención de sindicato mixto no corresponde a ningún concepto preciso. En fin, se debe dar un sentido propio a la inamovilidad, a la estabilidad, y al fuero sindical, todo lo cual se está manejando dentro de cierta aplicación analógica por obra de la jurisprudencia administrativa, especialmente la que han ido creando las Inspectorías del Trabajo. En cuanto a la convención colectiva de trabajo, se debe adoptar una nomenclatura precisa, eliminando la expresión «Contrato Colectivo».

No quiero prolongar esta exposición, que va ya un poco larga, pero debo muy de carrera mencionar algunos aspectos de reforma de fondo. En materia de contrato de trabajo, urge precisar la idea de daños y perjuicios, por la terminación anticipada en caso de tiempo determinado; unificar el régimen de despido, establecer las causas de despido con indemnización y las causas de despido sin indemnización. Ya es tiempo de saber cuál es el régimen de despido, porque en este momento, con la indemnización de antigüedad, con el auxilio de cesantía, con la concepción de éstos como derechos adquiridos y con la Ley contra Despidos Injustificados, no sabemos exactamente cuál es el sentido jurídico de cada una de estas instituciones, que pueden perfectamente unificarse y regirse en una forma armónica. Conviene, dije, precisar el concepto de estabilidad y sus consecuencias, restablecer el pre-aviso, que es una institución que no debe desaparecer y aumentarlo en función de la antigüedad. Si se da un mes de pre-aviso por más de un año de servicio, podrían darse dos meses si el trabajador tiene más de 5 años y 3 meses si el trabajador tiene más de 10 años; porque no es lo mismo, indudablemente, avisarle que va a cesar en su labor cuando tiene relativamente poco tiempo en la empresa que cuando ha pasado prácticamente toda su vida laboral en ella.

Hace falta también una norma más clara para las horas excesivas de trabajo, unificar el régimen de menores, que en este momento encuentra contradicciones con el Estatuto de Menores y con la Ley del INCE, definir y precisar el contrato de aprendizaje o la relación de aprendizaje, establecer mejores normas protectoras para las mujeres en caso de gravidez, mejorar la situación de los domésticos, que de acuerdo con la interpretación tradicional no tienen derecho a indemnización por antigüedad e incluirlos en el Seguro Social, y afirmar la protección del deportista profesional y de los transportistas marítimos, terrestres y aéreos.. En cuanto a los sindicatos, es preciso suprimir lo que tuvo que hacer el legislador en 1936, que fue abrirle el campo a los grupos de trabajadores no sindicalizados, porque entonces no había sindicatos. Ya, cuarenta años más tarde, esta razón no existe. Todos los contratos notariados y toda esa serie de maniobras que se pueden realizar a través de los grupos deben eliminarse, porque ya el país tiene una experiencia sindical, una organización sindical, una madurez sindical, una organización sindical suficiente como para que el «grupo» sea puesto al margen de la legislación laboral.

Es necesario reglamentar la cláusula sindical y las convenciones colectivas; en cuanto a los conflictos colectivos, darle amplio campo a la negociación y entrar en ciertos problemas como el de la huelga de los servicios públicos, ante el cual el legislador ha estado cerrando los ojos, mientras la experiencia ha estado planteando casos y problemas que se presentan en todos los países y que muy posiblemente se repetirán. En lo que respecta al procedimiento laboral, es necesario unificarlo; las llamadas Comisiones Tripartitas han venido a crear una nueva situación, muy confusa; se discute hasta dónde llega la jurisdicción de los jueces del Trabajo y hasta dónde las Comisiones Tripartitas arrancan la jurisdicción a los Tribunales; qué son los actos dictados por las Comisiones Tripartitas, actos jurisdiccionales o actos administrativos, problemas que envuelven más de una terrible dificultad.

Para el mes de noviembre de este año decidió convocar el Instituto Venezolano de Derecho Social, en acuerdo con el Instituto Latinoamericano del Derecho del Trabajo y la Seguridad Social y con la Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, el Sexto Congreso Iberoamericano de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Para esa misma ocasión, el Instituto Venezolano de Derecho Social acordó convocar el Primer Congreso Venezolano de Derecho Social y fijó para éste un solo tema, la reforma de nuestra legislación del trabajo. Creo que hay tiempo suficiente para que los mejores espíritus, las mentes más lúcidas y los especialistas de mayor experiencia aporten sus conocimientos; y así podría el Congreso de la República tener un acervo documental con el cual trabajar para llegar con paso firme y seguro a la adopción de una nueva Ley del Trabajo. Quiero aprovechar esta circunstancia para formular la invitación a los presentes para contribuir a esa jornada.

Revisando los papeles de hace diez años, encontré que ya entonces invitábamos a interesarse en la reforma de la Ley del Trabajo. Esta vez la invitación se reitera con mayor motivo, pero además ofrece esta gran oportunidad. El Congreso Venezolano de Derecho Social puede ser algo realmente positivo y útil para el país si se aprovecha esta circunstancia que puede ofrecer al Poder Legislativo un trabajo serio, patriótico y científico, en el cual se puede lograr un ancho consenso.

Quiero dar las gracias más expresivas de nuevo a todos los presentes. Al Presidente saliente de la Academia, mi querido amigo, Eloy Lares Martínez, al nuevo Presidente de la Academia que va a asumir el cargo, a mi también muy querido amigo Julio Diez; a las ilustres personalidades que han venido, a los Directores de las Academias de la Lengua y de la Historia, que han tenido a bien compartir con nosotros este momento, y a todos los asistentes que nos honran y estimulan con su presencia.

Muchas gracias.

Rafael Caldera