La gestión económica y energética del presidente Caldera I y II
Exposicion del economista Luis Xavier Grisanti en las Jornadas Centenario de Rafael Caldera, CELAUP – Universidad Metropolitana, 23 y 24 de noviembre de 2016.
El nacionalismo democrático y la política energética
Si bien el prudente nacionalismo petrolero de Venezuela se remonta a los tiempos de los Dres. Gumersindo Torres, Luis F. Calvani y Guillermo Zuloaga en los años 20 y 30 del pasado siglo, puede aseverarse que Venezuela articuló, en democracia, particularmente a partir del 23 de enero de 1958, una política petrolera de Estado, la cual tuvo como ejes centrales: 1. La afirmación de la soberanía nacional sobre la industria de los hidrocarburos; 2. La valorización del petróleo crudo por medio de la construcción de la amplia red de refinerías y plantas petroquímicas del país; y 3. La utilización de la renta petrolera en favor del desarrollo y el bienestar social del pueblo venezolano.
Aunque preserva su vigencia el importante debate sobre la siembra del petróleo, sería mezquino desconocer que la beneficiosa utilización de los ingresos petroleros hizo posible construir obras de envergadura como la red nacional de autopistas y carreteras de Venezuela –la mejor de América Latina-, la vasta red de hospitales, escuelas, liceos y universidades, el desarrollo del complejo industrial del hierro, el acero y el aluminio en Guayana, la construcción del sistema de hidroeléctrico del Caroní, el sistema interconectado de trasmisión, distribución y sub-distribución eléctrica nacional, la red de acueductos y represas y el Metro de Caracas, entre muchas otras obras.
La política en materia de hidrocarburos de la democracia tuvo como sustento doctrinario el Pentágono Petrolero del doctor Juan Pablo Pérez Alfonzo, fundador de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Los cinco vectores de esta doctrina fueron: la creación de la OPEP, la fundación de la Corporación Venezolana del Petróleo (CVP), la política de no más concesiones, la creación de la Comisión Coordinadora para la Conservación de los Hidrocarburos y la maximización de la participación fiscal.
En un país tan proclive a la improvisación, puede sostenerse que la política energética de la democracia exhibió no sólo un genuino profesionalismo ejercido por un liderazgo político serio y por un amplio y creciente grupo de ingenieros, abogados, economistas, gerentes, técnicos y obreros bien formados, sino una continuidad conceptual y programática sin parangón en la historia de las políticas públicas de Venezuela. Se recuerda que, desde la sociedad civil y las asociaciones profesionales como el Colegio de Ingenieros de Venezuela, propiciaron y lograron la casi total venezolanización del personal directivo, gerencial y profesional de la industria de los hidrocarburos, antes de la nacionalización en 1976.
La política petrolera del presidente Caldera (1969-1974)
Venezuela se distinguió en la escena internacional por su prudente nacionalismo y el presidente Rafael Caldera (1969-1974) le imprimió a su política energética un sello particular, sin desvincularse de las líneas cardinales de sus predecesores, los presidentes Rómulo Betancourt (1959-1964) y Raúl Leoni (1964-1969).
Fueron nueve los objetivos específicos de la política petrolera adelantada por el presidente Caldera y su ministro de Minas e Hidrocarburos, Ing. Hugo Pérez La Salvia:
- La conquista de nuevos mercados y la conservación y ampliación de los existentes;
- La defensa de los precios;
- El incremento de la producción;
- El incremento de las reservas;
- El fomento de la capacitación técnica y la investigación;
- La participación en el transporte de petróleo;
- Las metas específicas de la Corporación Venezolana del Petróleo (CVP);
- El fomento de la industria petroquímica (El Tablazo); y
- El respeto a los derechos legítimamente adquiridos (tanto laborales como los de las empresas petroleras concesionarias).
Estos objetivos fueron delineados en el Programa de Gobierno presentado por el candidato Caldera en las elecciones de 1968. Pasemos a verificar la concreción de dichos objetivos.
Preparar el terreno para la nacionalización petrolera
Durante el primer gobierno del Dr. Caldera se produjo un cambio estructural en la industria petrolera mundial que facilitó el avance de los procesos de nacionalización que se instauraron en los países miembros y no miembros de la OPEP.
Si bien el presidente Caldera no tomó la determinación final debido a que los acontecimientos que originaron los procesos de nacionalización se presentaron al final de su período constitucional –precipitados por el embargo petrolero árabe a raíz de la Guerra del Yom Kippur en 1973-, su gobierno tomó decisiones bien concebidas para que la nacionalización gradual de la industria se realizara en forma exitosa y sin traumas para la economía nacional o para sus mercados de exportación; proceso que concluyó su sucesor, el presidente Carlos Andrés Pérez (1974-1979), el 29 de agosto de 1975, puso el ejecútese a la Ley que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, sancionada por el Congreso Nacional, y el 30 de agosto, mediante Decreto Presidencial No. 1123, se crea Petróleos de Venezuela, S.A.
El presidente Caldera promulgó la Ley de Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos (1971), la Ley que Reserva al Estado la Industria del Gas Natural (1971), La Ley que crea la Dirección de Bienes Afectos a Reversión en el Ministerio de Minas e Hidrocarburos (1972), la Ley que establece el Fondo Destinado a la Investigación en Materia de Hidrocarburos y Formación de Personal Técnico para la Industria de dichas Sustancias (1972) y la Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de los Hidrocarburos (1973).
Representó un hito histórico el ejecútese que puso el fundador de la democracia cristiana en Venezuela, en diciembre de 1970, a la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuesto sobre la Renta (iniciativa del entonces diputado Arturo Hernández Grisanti, quien presidió la comisión respetiva), mediante la cual se incrementó a 60% la tasa impositiva a las empresas petroleras concesionarias y se facultó al Ejecutivo Nacional a fijar unilateralmente (por primera vez a nivel mundial) los valores de referencia de las exportaciones del petróleo venezolano.
La medida tuvo tal trascendencia que la misma fue acogida por la OPEP en su XXII Conferencia Extraordinaria, celebrada en Teherán, en marzo de 1971. El 6 de enero de 1971 el Ministerio de Minas e Hidrocarburos dictó el reglamento para el establecimiento de los valores de exportación para efectos fiscales y el 8 de marzo fueron fijados por primera vez dichos valores, hasta entonces determinados por las empresas petroleras internacionales o de común acuerdo desde 1966, gracias a otra reforma instituida por el presidente Raúl Leoni (1964-1969).
La transformación de la industria petrolera mundial originó en Venezuela un intenso debate nacional sobre la conveniencia o no del adelanto de la reversión petrolera, previsto para 1983, conforme a la Ley de Hidrocarburos de 1943. La administración del Dr. Caldera preparó el terreno para una exitosa nacionalización adelantada.
Durante el quinquenio presidencial, no sólo se continuó mejorando la participación fiscal, con medidas como el cálculo de la regalía de hidrocarburos sobre la base de los valores de exportación fijados unilateralmente (1972), sino que la Dirección de Bienes Afectos a Reversión, bajo la conducción del Ing. Humberto Calderón Berti, hizo un inventario de las inversiones realizadas por las empresas concesionarias hasta la fecha, una valoración de sus activos y un estudio sobre 95 campos «marginales» que estaban inactivos. Se dictó una norma para el registro de contratistas, identificando a 330 empresas de servicios petroleros en el país (1973). Ese año, en septiembre, el Gabinete Ejecutivo incorporó en su agenda la discusión sobre el adelanto de la reversión petrolera.
Ciencia y tecnología para la industria petrolera
Fue una antigua aspiración de los estadistas del petróleo y de los gremios profesionales el que Venezuela contara con un instituto de investigaciones petroleras y petroquímicas.
La Asociación Pro Venezuela y el Frente Venezolano Pro Defensa del Petróleo, dirigido por el eminente geólogo, Dr. Aníbal R. Martínez, planteó el debate en 1969 y una comisión de expertos del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas (CONICIT) presentó la propuesta en 1972. El presidente Caldera, posteriormente, decretó la creación de la Fundación para la Investigación en Petróleo y Petroquímica (INVEPET), en 1973 (predecesora del INTEVEP).
Conforme a la Ley que creó el Fondo destinado a la Investigación en materia de Hidrocarburos y Formación de Personal Técnico (FONINVES), el jefe del Estado designó su primer directorio, presidido por el veterano Ing. José Martorano Battisti (Martínez, 2005).
De la faja bituminosa a la faja petrolífera del Orinoco
Los estudios sobre el potencial de la Faja del Orinoco gozaron de especial prioridad durante la primera presidencia del Dr. Caldera. El Ministerio de Minas e Hidrocarburos dispuso en 1969 la perforación de tres pozos estratigráficos. El Ministerio tomó la notable decisión de cambiar la denominación de la Faja Bituminosa por la de Faja Petrolífera, como correctamente corresponde al más grande reservorio de crudos pesados y extra-pesados del mundo.
En 1972, el Ministerio programó la perforación de 14 nuevos pozos para la cuantificación de reservas y para el mejor conocimiento geológico de las características de los yacimientos y crudos extra pesados contenidos en la Faja (Martínez, 2005).
Desarrollo de la petroquímica y el plan nacional de electrificación
No escapó a la atención del gobierno del presidente Caldera el estímulo al desarrollo de la industria petroquímica con la puesta en marcha del complejo de El Tablazo en el Estado Zulia.
En el campo la política energética, merecen mención especial la reorganización del Consejo Nacional de Energía en 1969, la designación de una comisión para la elaboración del Plan Nacional de Electrificación, coordinada por CORDIPLAN, y la creación mediante Decreto de la Comisión Nacional de Asuntos Nucleares, en 1973.
Pionero de la integración energética latinoamericana
Rafael Caldera fue también un consecuente promotor de la integración latinoamericana y de la búsqueda de nuevos destinos para las exportaciones no tradicionales. Dentro de este esquema y con la asesoría de su ministro de Relaciones Exteriores, Arístides Calvani, y su embajador en Washington, Julio Sosa Rodríguez, se negoció el ingreso de Venezuela al Pacto Andino en 1973, no sin antes realizar una amplia consulta entre los industriales venezolanos acerca de los riesgos y beneficios de dicha incorporación.
Se fundó el Instituto de Comercio Exterior y se procedió a realizar la denuncia legal y posterior extinción del Tratado de Reciprocidad Comercial con los Estados Unidos, en 1972; año en que Venezuela también lideró la fundación de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), un organismo multilateral destinado a coordinar y dinamizar la integración energética de América Latina.
Voluntad permanente de diálogo
Uno de los rasgos que más se le reconoce a Rafael Caldera como político y como hombre de Estado, fue su permanente voluntad de diálogo. Propició desde la presidencia, la discusión de las políticas públicas en el campo de la energía, el petróleo y el gas.
Una de esas iniciativas fue la negociación y firma de los Contratos de Servicio con las empresas petroleras internacionales, nueva modalidad de contratación en la que el Estado autorizaba a una empresa privada a desarrollar un yacimiento para ampliar las reservas e incrementar la producción en nuevas áreas bajo estrictos términos fijados por la Corporación Venezolana del Petróleo y el Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
El ministro Pérez La Salvia abrió un ciclo de consultas con todos los sectores de la vida nacional, políticos, empresariales y sociales. Los medios de comunicación informaron profusamente sobre los términos y condiciones de dichos contratos. No obstante, los contratos de servicio firmados resultaron infructuosos en el descubrimiento de nuevas reservas de petróleo.
El controvertido debate nacional y parlamentario que se suscitó, antes de su aprobación por el Congreso Nacional, demostró que el liderazgo político venezolano estaba en capacidad de deliberar y alcanzar consensos sobre temas de tanta trascendencia, colocando el interés nacional por encima de los intereses partidistas o de grupo.
Política económica: Crecimiento, inversión y empleo con baja inflación
La economía venezolana creció a una alta tasa interanual promedio del 5% durante el quinquenio 1969-1974, siguiendo una tendencia que venía consolidándose durante los gobiernos de Betancourt y Leoni. Dicho crecimiento tuvo dos picos, en 1970 y 1973, con niveles de 7,6% y 6,9%, respectivamente. Ello estuvo asociado al incremento de la inversión y consumo público y privado y a los incrementos en los precios y los volúmenes de producción y exportación petrolera, que comenzaron a subir en 1970, año cuando Venezuela alcanzó su máxima producción histórica de 3,7 millones de barriles diarios (MMBD).
El precio promedio de las exportaciones petroleras aumentó durante todo el quinquenio (aunque a niveles bajos), pasando de US$ 2,69 por barril (b) en 1969 a $ 2,76/b en 1970, acelerándose a partir de este año, cuando Libia logró un incremento notable de su participación fiscal. A partir de aquel año Venezuela comenzó a fijar unilateralmente los precios de referencia de su petróleo. Así, en 1971, el precio promedio ascendió a $ 2,84/b, y a $ 3,02/b y a $ 4,06/b en 1972 y 1973, respectivamente.
Contribuyó a tal crecimiento económico los niveles crecientes de formación de capital fijo (inversión) a lo largo del quinquenio, los cuales fueron de 23,7% del PIB en 1969, 21,6% en 1970, 23,5% en 1971, 26,2% en 1972 y 26,8% en 1973. Estas cifras son comparables con las que, en las décadas de los años 70, 80 y 90, mostraron los Tigres Asiáticos (Hong Kong, Corea del Sur, Singapur y Taiwán), permitiéndoles acceder al Primer Mundo.
Venezuela, sin embargo, comenzó a mostrar tasas decrecientes de formación de capital fijo a partir de la década de los años 80, estancándose su ascenso al desarrollo. El país comenzó a padecer la Maldición de los Recursos y la Enfermedad Holandesa, luego de la fabulosa bonanza petrolera de que disfrutaron los países exportadores de petróleo después de la cuadruplicación de los precios del petróleo entre 1973-74.
El notable desempeño económico del primer gobierno del presidente Caldera hizo posible que la tasa de desempleo cayera de 6,4% en 1969, a 4,9% en 1973; en tanto que el ingreso por habitante (a precios de 2010) se incrementó de US$ 13.742 en 1969, a $ 14.488 en 1973.
Una sana gerencia macroeconómica hizo posible los buenos resultados. Hubo superávit fiscal en los años 1971 y 1973 (0,7% y 2,3% del PIB, respectivamente), y pequeños déficits del gobierno central de 1,8% y 0,5% en 1970 y 1972, plenamente manejables y justificados por los altos niveles de formación de capital fijo.
La cuenta corriente de la balanza de pagos registró una pequeña insuficiencia, de entre 0,1% y 0,8% entre los años 1970 y 1972; pero en 1973, ella presentó un superávit de 4,5%. Y ello a pesar de que, por la declinación natural de los yacimientos y por razones de conservación principalmente, la producción petrolera había descendido, de 3,704 millones de b/d, a 3,366 MMBD, entre 1970 y 1973.
Política económica y energética de la segunda presidencia de Caldera (1994-1999)
Las condiciones políticas, económicas y sociales, nacionales e internacionales, que prevalecieron durante el segundo periodo constitucional de Rafael Caldera (1994-1999) fueron completamente distintas de las existentes durante su primer mandato.
En 1989 cayó el Muro de Berlín y el mundo pudo conocer en detalle las penurias económicas y sociales del llamado socialismo real. El comunismo como modelo político y socio-económico se desmoronó por su fracaso en garantizar la libertad, la prosperidad y el progreso de los países que integraban la Unión Soviética.
Las antiguas repúblicas soviéticas iniciaron su transición hacia la democracia. China acogió la propiedad privada y Viet Nam inició la aplicación de su «socialismo de mercado». Comenzó a advertirse el milagro industrial chino y el surgimiento de Asia como nuevo polo geoeconómico de progreso productivo. Emergieron los Tigres Asiáticos: Hong Kong, Singapur, Corea del Norte y Taiwán, cuyos ingresos por habitante alcanzaron al de los países desarrollados.
La industria energética mundial, desde los choques de precios de los años 70, comenzó a sustituir a los combustibles fósiles, en especial el petróleo, por fuentes renovables de energía. El debate mundial sobre los efectos nocivos del cambio climático y el calentamiento global tomó cuerpo. En 1992, se suscribió en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, y se firmó en 1997 el Protocolo de Kioto.
El segundo gobierno del Dr. Caldera hereda y enfrenta tres adversidades de gran magnitud: la caída de los precios del petróleo, la recesión y alta inflación de 1993, y la aguda crisis del sistema financiero venezolano, ocasionada por la concentración de auto-carteras y el otorgamiento de auto-préstamos a los accionistas y testaferros de un importante número de bancos.
El Ejecutivo Nacional hubo de tomar un conjunto de medidas de emergencia para enfrentar el desplome de los ingresos petroleros y el peligro de un colapso del sistema de pagos del país. Hubo que recurrir a un control de cambios temporal, el cual fue levantado en menos de dos años, cuando, en 1996, se adoptó la Agenda Venezuela, bajo la conducción de Teodoro Petkoff desde Cordiplan y de Luis Raúl Matos Azócar desde el Ministerio de Finanzas.
En medio de la grave crisis financiera nacional y la debilidad del mercado petrolero mundial, el primer ministro de Finanzas del Dr. Caldera, Julio Sosa Rodriguez, había aplicado, en 1994, un programa fiscal y tributario que incluyó la creación del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), las reformas del Código Orgánico Tributario, de la Ley de Crédito Público, de la Ley de Presupuesto y de la Ley de Impuesto sobre la Renta, además de promulgar la Ley de Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor.
Ante la perspectiva de precios bajos del petróleo durante todo el periodo constitucional, era necesario ampliar la base impositiva para recaudar tributos internos y disminuir la dependencia petrolera, vista la tradicional baja presión tributaria venezolana.
La Agenda Venezuela levantó los controles de cambio y de precio, racionalizó los precios de los combustibles, ajustó los niveles salariales para recuperar el valor adquisitivo de los venezolanos y el consumo privado, estimuló la inversión privada nacional y extranjera, aplicó un cuerpo coherente de medidas sociales, restableció el crédito internacional de Venezuela y se reinició el crecimiento económico; todo ello con precios deprimidos del petróleo. Se suscribió un crédito stand-by con el Fondo Monetario Internacional por US$ 4,5 millardos, el cual no fue necesario utilizar en su totalidad y fue re-pagado antes de lo previsto.
La resolución de la dramática crisis financiera se realizó en estricto acatamiento del ordenamiento jurídico nacional y el sistema financiero fue saneado, en tanto que fue profesionalizada la Superintendencia de Bancos, a la cual se le dio la misma significación que al SENIAT, bajo la dirección del prestigioso auditor venezolano, Francisco Debera. En Fogade se designó a una competente y honesta profesional, la Abog. Noris Aguirre Zambrano.
Venezuela se encontraba ya en recesión con crecientes niveles de inflación cuando tomó posesión el presidente Calera, en febrero de 1994. En 1993, la economía se había contraído en un 0,4%, el déficit fiscal del gobierno central fue de 2,5% del PIB, la inflación había subido a 45,9% y la balanza de pagos arrojó un saldo negativo de $703 millones.
La dramática crisis financiera, junto con la caída de los precios del petróleo, determinó una contracción del 2,3% del PIB en 1994. Las reformas fiscales introducidas por el ministro Julio Sosa Rodríguez aquel año dieron su fruto en 1995, cuando la economía creció 1,5%.
Al aplicarse la Agenda Venezuela en 1996, la economía se desaceleró marginalmente (1,3%); pero todavía se mantuvo en terreno positivo. La efectividad de la Agenda Venezuela hizo posible una rápida reactivación económica, registrándose un crecimiento record de 7,8% y 7,6% en 1997 y 1998, respectivamente.
Las exportaciones no tradicionales alcanzaron un record histórico de $ 7,2 millardos. La formación de capital fijo mejoró entre 1994 (14,8%) y 1998 (15,4%). El ingreso por habitante subió de $ 12.344 en 1994, a $ 12.596 en 1998. La producción de petróleo reinició una senda ascendente, pasando 2,627 millones de barriles diarios en 1994 a 3,329 MMBD en 1998, un incremento del 27%, gracias a la política de Apertura Petrolera.
La gestión fiscal, después de mostrar déficits de 1,1% y 2,3% del PIB en 1994 y 1995 (debido al financiamiento de la crisis financiara y a la protección de los ahorristas), registró superávits de 2,8% y 3,2% del PIB en 1996 y 1997.
La cuenta corriente de la balanza de pagos fue superavitaria durante los primeros cuatro años del segundo gobierno del Dr. Caldera (4,5% del PIB en 1994, 2,7% en 1995, 13,1% en 1996 y 4,3% en 1997). Sólo en 1998, el saldo fue negativo en 4,9%, por virtud de un nuevo descenso en los precios internacionales del petróleo.
Las reservas internacionales se recuperaron, al pasar de $ 9.723 millones en 1995 a $ 17.818 millones en 1997 (aunque volvieron a bajar en 1998 ($ a 14.895 millones) por la reducción en las cotizaciones del crudo).
Los índices de inflación fueron influidos negativamente por la expansión monetaria que el BCV inyectó para proteger los depósitos de los ahorristas en el marco de una crisis financiera sistémica. En 1994 y 1995, la tasa de inflación fue de 60,8% y 59,9%, respectivamente.
El ajuste de precios controlados de los bienes y servicios y de la divisa, introducidos en el marco de la Agenda Venezuela, elevaron la inflación a 99,9% en 1996. Sin embargo, gracias al aumento de la inversión, a la reactivación productiva y a la expansión de la producción petrolera, la inflación comenzó a disminuir, ubicándose en 50% en 1997 y 35,8% en 1998.
Los aspectos positivos del desempeño económico del quinquenio constitucional 1994-1998 pudieron alcanzarse a pesar de que los precios del petróleo se mantuvieron muy deprimidos a lo largo del periodo. En efecto, el precio promedio de exportación petrolera fue de sólo $ 12,41/b en 1994, $ 13,93/b en 1995 y $ 17,44/b en 1996. Sobrevino la aguda crisis financiera de Asia (que se convirtió en global) y volvieron a desplomarse las cotizaciones del crudo. La cesta venezolana descendió de $ 17,44/b en 1996 a $ 15,09/b en 1997 y $ 9,38/b en 1998.
Por último, no puede desconocerse que en aquel ambiente de precios bajos del petróleo, el presidente Caldera aplicó una política petrolera que permitió la activación de un robusto ciclo de inversión nacional y extranjera de $ 30.000 millones, aportado por las más acreditadas empresas petroleras internacionales y venezolanas en los convenios de asociación de la Faja del Orinoco, los convenios de riesgo y ganancias compartidas en nuevas áreas y en los convenios de servicios operativos en campos maduros, los cuales hicieron posible que la producción se elevara en 1,2 millones de barriles diarios para el año 2004.
En resumen, la crisis política, económica, financiera y social, heredada por el presidente Caldera, fue posible superarla con el programa de reformas fiscales introducido por el ministro Sosa Rodríguez en 1994 y por la Agenda Venezuela aplicada por los ministros Petkoff y Matos Azocar a partir de 1996.
Video de la conferencia ofrecida por Luis Xavier Grisanti: